上海將為營造改革創新制度環境立法

人民網上海4月17日電 （記者姜泓冰）既要堅持法治原則，又鼓勵先行先試、包容“試錯”，二者之間如何平衡？今天舉行的上海市十四屆人大常委會第三次會議審議《關於促進改革創新的決定（草案）》時，上海市政府府首次提出的“依法保障改革創新，寬容失敗”條款，引來熱議。

據介紹，上海市政府在今年2月起草了《關於促進改革創新的決定（草案）》初稿，聽取各方意見后，三次召開專題會議進行研究，經反復修改形成了目前的《決定（草案）》。

上海市政府秘書長蔣卓慶表示，政府希望以法律性文件形式促進改革創新，一是要將上海近年來在國際金融中心、航運中心建設和營改增等方面開展改革創新、先行先試的好經驗、好做法制度化、法規化。二是針對改革創新工作中存在思想顧慮、制度障礙、機制缺陷和利益藩籬等突出問題，通過明確激勵保障措施、責任豁免，建立工作機制，激發全社會改革創新的積極性和創造力。

蔣卓慶還說，這一立法關鍵是回答三個問題：一是通過宣示性的表述以及激勵措施規定，解決“要不要改革創新”的問題，重在表明激勵改革創新的態度﹔二期工程通過明示改革創新的法治路徑，解決“改革創新遇到制度障礙怎麼辦”的問題﹔三是通過責任豁免條款主要解決“改革創新不成功怎麼辦”的問題。

在對草案進行的分組審議中，委員們普遍認為，要當好全國改革開改的排頭兵和科學發展的先行者，上海眼下亟需在堅持法治原則基礎上，營造有利於改革創新的制度環境和社會氛圍，排除各種瓶頸障礙。

《決定（草案）》共有十八條，其中第十六條“依法保障改革他新，寬容失敗。”被許多人大常委會組成人員視為“關鍵條款”，引發熱議。相比起此前網絡和媒體的一片叫好聲，委員們更為審慎。他們希望，《決定》更有現實操作性，真正推動上海的改革創新步伐，而不只是一份“宣示性文件”，使得改革創新的立法保障成為“玻璃櫥窗內的蛋糕”，看得見，吃不到。

不少委員建議，對“責任豁免”應該有規定的范圍和限制，表述應更嚴謹，以免與法律相抵觸，才能真正達到既打破思想禁錮、使改革者發揮聰明才智，又符合法治思維、依法治市。對“改革創新”的含義和適用對象范圍等，都應做出列清晰界定。而對於“不予追究行政及其他法律責任”的說法，有人建議添加“法律上有另外規定的從其規定”作為限定。

李克欣委員表示，“豁免責任”條款，執行起來存在困難，必須進一步細化，出台細則或作出說明。促進改革的對象主要是各級政府，而創新的主體則是企業和全社會。“豁免責任”主要是為政府、官員的改革探索提供護身符，而對於中小企業與個人意義不大，要激發全社會的創新熱情，應以獎勵為主。

有委員進一步提出，對於一些企業和社會組織等，除了豁免責任，還應採用“財損核銷”的辦法，才能真正體現“寬容失敗”的精神。因為國有企業一旦決策失敗，要核銷一筆免責的財產損失，往往程序復雜、周期漫長。

此外，《決定（草案）》明確將轉變政府職能、轉變經濟運行方式、改革城鄉二元經濟與社會結構以及社會管於等方面的改革創新，優秀考慮納入浦東新區綜合配套試點，發揮其先行先試作用，同地鼓勵其他區縣開展各類專項改革創新試點。

《決定（草案）》對市、區（縣）兩級政府改革創新的職責和程序做了明確規定，要求各級人民政府及其部門開展改革創新工作，一般經過提出需求、前期調研、制定方案、聽取意見與論証、審議決定、組織實施、后評估等程序。

根據《決定（草案）》，上海市政府將設立改革創新獎，各級政府部門也要將改革創新工作以及相關配合保障工作納入績效考核內容，作為部門考核、個人職務晉升和獎勵的依據之一。

據了解，目前上海市改革創新實踐中遭遇了幾大問題：政府部門、事業單位改革創新動力不足﹔遇到制度瓶頸缺乏路徑指引﹔改革創新政策存在“碎片化”現象﹔企業、社會組織改革創新遭遇政府過多干預和制度阻礙求解無門，等等。