中國政法大學副校長：反腐不必搞運動 應靠法治

　　我（對王岐山）說大家對反腐的期望值很高，但我希望中央在反腐敗問題上不要搞運動式，沒必要搞廉政風暴，應該在法治的軌道上依法來反腐敗。　　　　　——馬懷德

　　經過將近一年時間的調整，曾在“唱紅打黑”道路上狂飆突進的重慶，逐漸脫離強人政治的影響回歸常態，公權力濫用導致的種種惡果引人深思﹔

　　“網絡反腐5年曝光39案”，在互聯網的世界裡，仍然不時有貪腐者因網民舉報現出原形，專家直言公共輿論漸成重要的社會自淨方式﹔

　　作為制度反腐的突破口，官員財產公示被認為是一個十分重要且十分有效的抓手，但各地試水推進艱難﹔

　　以上種種，是我們現在討論反腐議題最不能忽略的圖景。

　　然而要想達到“干部清正、政府清廉、政治清明”的彼岸，一人一事的揭示、一時一域的改變都不足為訓。在專家看來，通過完善相關立法將公權力納入法治軌道，通過政治體制改革對權力形成有效監督，才是標本兼治的正途。

　　作為“反腐亮劍”系列報道的收官之作，本報就制度反腐有關話題分別專訪中國政法大學副校長馬懷德和中國紀檢監察學院副院長李永忠。

　　■對話人物

　　馬懷德，中國政法大學副校長，北京市社科重點研究基地法治政府研究院院長，教授，博士研究生導師。中國法學會行政法研究會副會長兼秘書長，中國法學會常務理事，中國監察學會常務理事。

　　在11月30日中央紀委書記王岐山主持召開的黨風廉政建設及反腐工作座談會上，馬懷德建議制定《重大決策程序條例》《政務公開法》《行政組織法》等三部法律，將公權力納入法治軌道。

　　■核心觀點

　　馬懷德認為，腐敗的產生和權力不受制約、權力濫用有直接關系。預防腐敗，特別是懲治和消除腐敗，也必須將公權力納入法治的軌道，通過嚴格的法律規范，制約公權力，規范公權力，防止可能發生的公權私用、權力尋租及權力濫用。

　　馬懷德同時表示，要引導人們用法治的方式解決問題，不能什麼問題都找領導批示。

　　□制度弊端

　　有些政策法規被虛化被架空

　　京華時報：您在11月30日的座談會上提出，從源頭反腐應制定三部重要法律，您的核心觀點是什麼？

　　馬懷德：我的核心觀點就是必須通過規范公權力的方式來從源頭上減少和消除腐敗。我認為，腐敗的產生和權力不受制約、權力濫用有直接關系。預防腐敗，特別是懲治和消除腐敗，也必須將公權力納入法治的軌道，通過嚴格的法律規范，制約公權力，規范公權力，防止可能發生的公權私用、權力尋租及權力濫用。

　　京華時報：我國目前制約公權力的制度和法規有哪些？您認為應如何健全？

　　馬懷德：從數量上來看，我國制約權力的制度和法規其實是比較多的。我們有行政監察法、行政許可法、行政處罰法、行政強制法，還有招標投標法、政府採購法，以及對於懲治貪腐犯罪的刑法，還有大量黨中央、中紀委和監察部發布的涉及預防和懲治腐敗的相關廉政准則、規定等。

　　這些現有的法律、法規、政策要求，還需要進一步落實。如果都能夠完全落實，我相信現在的腐敗現象會有所收斂。有些政策、制度，因為沒有法律效力，即便有人違反，也沒辦法追究相應的法律責任，有些制度容易被虛化、被架空，需要上升為法律。

　　另一方面，盡管我們有這麼多的法律法規、政策要求，但是與十八大報告提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”的要求相比，還有較大差距。我認為，還是要盡快制定一些比較關鍵的、支架性的法律，來構筑一個預防和懲治腐敗的體系，形成強大的法律震懾力。

　　京華時報：您提出制定三部法律的建議后，王岐山有什麼表態？

　　馬懷德：在我發言的過程中，王岐山書記頻頻點頭，沒有說什麼。最后到他講話的時候，他講到制度創新的重要性時，提到了我發言的部分內容，肯定了制度反腐的重要性。

　　□立法建議

　　黨委政府權力都應立法監督

　　京華時報：您建議制定的三部法律，目前有無立法計劃？

　　馬懷德：目前來看，這三部法律，都沒有列入立法計劃。我建議的法律和理論界已經在探討的相關法律之間，其實有一些交叉的地方。比如說《重大決策程序條例》，這與學術界提出的《行政程序法》之間，有一些交叉、重合的部分。我過去在中紀委的座談會上，也曾經主張過制定一部統一的《行政程序法》，為行政機關行使權力設定一個最一般的、最重要的、最基礎的程序規則。但是這部立法被納入全國人大“研究成熟時考慮起草”的二檔立法計劃，目前為止沒有實質進展。

　　我這次改提《重大決策程序條例》，是考慮到《行政程序法》的制定難度大，作為全國人大制定的法律，成熟性要求比較高，短期內不太可能制定出來。而要規范和約束黨委、政府的決策權，必須制定相關的程序規則。《重大決策程序條例》不僅要約束行政機關的權力，也要約束行政機關以外的其他公權力主體的行為，比如黨委的決策。現在，黨委的決策和政府的決策往往很難嚴格區分開，地方黨委行使了很多行政的權力。所以，如果能對行政和黨委的決策活動加以嚴格的約束和控制，明確相關的規則，對於防止腐敗、減少決策的隨意性和不負責任，會發揮很好的作用。

　　京華時報：您建議制定的《政務公開法》，想要解決哪些問題？

　　馬懷德：政務公開方面的制度其實我們提出很多年了，還有黨務公開、村務公開等，有些已經形成了比較規范的制度化的成果，但畢竟還是停留在政策層面，沒有上升為法律。2008年實施的《政府信息公開條例》，與建設透明政府、保障公眾知情權，特別是對防止腐敗發揮了很好的作用，但它畢竟是行政法規，不是全國人大制定的法律，與檔案法、保密法無法有效銜接。而且該條例局限於行政信息的公開，沒有涵蓋黨務公開、司法公開以及各個領域辦事公開的制度。我希望能制定一個覆蓋面更廣、適用范圍更大的《政務公開法》，解決黨務公開等領域實際存在的問題。

　　京華時報：《行政組織法》呢？

　　馬懷德：《行政組織法》主要是用來解決機構設置、人員編制和政府機構的職責權限劃分等問題。我國有1985年的國務院組織法、地方人大及其政府的組織法，但都比較抽象、原則，缺乏可操作性。而機構設置、權限配置是不是科學合理，對政府是否廉潔至關重要。現在很多腐敗人員，基本都來自所謂的強勢部門，權力比較集中、比較大的部門。由於權力清單大家不掌握，對政府權力到底多大不掌握，對權力行使的主要規則、政府之間的關系都不清楚，腐敗就非常容易發生，難以避免。要想從源頭上治理腐敗，劃清政府權力邊界，讓政府的每項權力都置於社會的監督之下，讓政府行使權力都有權力清單來衡量是否合法，這就是制定完備的組織法來預防腐敗問題的主要原因。

　　京華時報：對於這三部法律，您有什麼樣的立法預期？

　　馬懷德：從學者的角度談必要性，我們希望越快越好，但是立法機關何時將它們納入到立法進程中，還是要靠他們斟酌、決策。我們希望利用新一屆黨中央掀起反腐倡廉新高潮的契機，推進立法進程，畢竟這是源頭防腐比較重要的法律。

　　□制度落實

　　不要什麼事情都找領導批示

　　京華時報：此次座談會的召開，有人說這預示著反腐要有大動作，您怎麼看？

　　馬懷德：座談會之后，王岐山書記和每位專家握手道別，我當時和他說了幾句話。我說大家對反腐的期望值很高，但我希望中央在反腐敗問題上不要搞運動式，沒必要搞廉政風暴，應該在法治的軌道上依法來反腐敗。立法固然關鍵，但是更關鍵的是怎麼來落實這些制度和法律。

　　京華時報：很多人已經習慣了運動式，認為這樣有效？

　　馬懷德：過去我們習慣搞風暴、搞運動，但運動過程中就免不了選擇性執法，比如釣魚執法、暴力執法、不公正執法，都有可能出現。不能靠運動來解決中國的問題，首先要靠制度，第二要靠法律法規、制度的落實，要比較穩定的、有效的、持續的、長期的落實。中國的法治進程，也不是靠簡單的立法來解決，更多的是要靠立法、執法、司法等各個方面來推動。

　　京華時報：從人治思維向法治思維轉變，您有哪些建議？

　　馬懷德：我覺得，領導干部首先要提高法治意識。國務院在2010年提出，增強領導干部的法治意識，提高他們的法治能力。提高從法律人才中選拔干部的力度，對現有領導干部進行法制教育和培訓，提高他們的法律素養。

　　另外，社會輿論要正確引導人們用法治的方式解決問題。比如領導批示很重要，但不要引導全社會出什麼事情都要找領導批示，不要一味推崇以人治的方式解決問題。法律法規要自動運轉，不是靠領導人的批示。最重要的，司法機關要發揮應有的司法監督作用，發揮其裁判糾紛的作用，讓人們有糾紛就想到法院，有法律問題就想到以法治的途徑解決，而不是靠信訪、靠領導批示、靠人治的方式去解決。要營造出人人遵法、人人守法、人人用法、人人信法的環境，使人們崇尚法治、信賴法治、尊重法治。 本報記者裴曉蘭