海外追逃，還要打好國際反腐“法律戰”

　　漫畫張建輝

　　前不久，國際刑警組織中國國家中心局集中公布了針對100名涉嫌犯罪的外逃國家工作人員、重要腐敗案件涉案人等人員的紅色通緝令。4月25日，原中國經濟開發信托投資公司上海營業部總經理戴學民被緝拿歸案，成為首個落網人員。5月9日，“紅通”2號嫌犯、潛逃新加坡4年之久的江西鄱陽縣財政局原股長李華波被遣返回國。這些動作和成績凸顯出中國正將反腐正能量投射到國際社會。從“獵狐行動”到“天網行動”，從《北京反腐敗宣言》到“紅色通緝令”集中公開，中國在國際反腐中扮演越來越重要的角色，並將在破除國際反腐法治瓶頸、構筑全球反腐法律統一戰線上提供更多中國智慧。

　　境外不是法外

　　中國延伸到境外的反腐舉措，改變了中國與外國反腐合作的困境。

　　對現代文明國家而言，海外反腐是一場事關國內法尊嚴的法律戰。貪官外逃躲避法律制裁，是一種破壞司法公正、踐踏本國法治的敗壞現象，一個國家對外逃貪官的追捕力度，直接關系國內法治的實現程度。觀察中國近來海外反腐的諸多舉措，不能簡單地從震懾國內腐敗的實用主義角度理解，更要從統籌國內、國際兩個大局的法治建構層面來認識。

　　長期以來，由於國家間存在的法治壁壘，境外成為一些貪官的“法外仙境”。中國社科院2011年的一份報告顯示，從上世紀90年代以來，中國共有1.8萬貪官外逃，攜款8000億元人民幣。倘若不能將這些外逃貪官繩之以法，就意味著中國法律在外逃人員身上失去效力，境外成為法律規制的“后門”。中國不惜代價啟動海外追逃行動，於國內而言是遵循“有罪必究”的鐵律，重塑國內法治的威信﹔於國際而言是彌合各國反腐的法律差異，促進國際法治的統一。

　　在目前的國際反腐法律框架下，國際追逃需要在國內建立集中統一、高效順暢的協調運作機制。為了建立更為靈敏的海外追逃機制，中國的國際追逃從中央層面深入到各省區市，全國31個省區市和新疆生產建設兵團已全部成立省一級的追逃辦。國內組織機制健全的背后，乃是彌合境內境外法治真空的努力，是中國法治對接並積極參與建構國際法治的重要方式。

　　境外不是法外。正是出於對法治的價值認同和捍衛，使得中國延伸到境外的反腐舉措，贏得了包括西方國家在內的國際社會的普遍認可，也改變了中國與外國反腐合作的困境。作為中國貪官外逃重要目的地的澳大利亞，明確表示將協助中國追逃追贓﹔美國也傳遞出越來越強的合作信號，其司法部對中儲糧河南周口直屬庫原主任喬建軍發出通緝令﹔加拿大、新加坡、新西蘭等國也紛紛表態，拒絕為腐敗分子提供“避罪天堂”。

　　追逃是場持久戰

　　面對如此多的外逃貪官，個案式的追逃顯然不可能一蹴而就。

　　在良好的國際輿論環境下，越來越多的國家開始向中國提供反腐合作，一些歐洲國家也開始批准向中國引渡經濟犯罪嫌疑人。從根本上分析，這種引渡依然停留在象征意義上，缺乏普遍化、制度化、常態化的機制保障，中國海外追逃依然面臨諸多困難和挑戰，必須做好打持久戰的准備。

　　例如，2001年公安部就已發出A級通緝令的程維高之子程慕陽，一直以知名房地產商的身份“潛伏”在加拿大，雖然加拿大司法文件也証實其身份，但將其引渡回國接受司法審判，卻並非易事。事實上，程慕陽並不是唯一隱匿在加拿大的外逃人員。在100個紅色通緝令上，逃往加拿大的有26人之多，位列所有國家中第二。由於中國和加拿大沒有簽訂引渡條約，追逃工作難度極大。雖然兩國有過引渡的先例，但這種個案式的協調成本過高，更多是從政治效應上考慮而難以獲得法治上的普遍效應。最典型的莫過於賴昌星引渡案，從2000年加方向賴下達離境令，至2011年7月被遣返回國，整個遣返過程長達11年。可見，擺脫個案協調的巨大成本，進入常態化、法治化的國際追逃路徑，中國還有很長的路要走。

　　目前，中國境外追逃主要有四種方式：引渡、移民法遣返、異地追訴和勸返。其中引渡是國際刑事司法合作的重要形式。中國已經與38個國家締結了雙邊引渡條約，從這些引渡條約的簽訂國看，很多不是中國貪官外逃的熱門國家，而美、歐、澳等發達國家與中國簽約極其有限，這些地區恰恰是中國貪官外逃的主要目的地。缺乏正常的引渡機制，中國追逃幾乎要就每起個案與不同國家進行談判協商，由於每個國家的法治體制、司法傳統和政治制度不同，加之利益和偏見的影響，使得每個追逃案件都充滿諸多不確定性。面對如此多的外逃貪官，這種個案式的追逃顯然不可能一蹴而就。

　　國際反腐的法治壁壘

　　缺乏剛性有約束力的國際間合作機制，是國際反腐面臨的最大困境。

　　造成中國海外追逃法律困境的根由，在於目前國際反腐存在法治壁壘。雖然腐敗是全球性“病毒”，但由於不同國家採取不同的法治模式和法律體系，國家間合作存在許多法律上的障礙和抵牾，這種壁壘恰巧為腐敗分子提供了“空子”。

　　仍以引渡為例。由於法治背景不同，不同國家之間簽訂引渡條約障礙重重，諸如死刑犯不引渡、政治犯不引渡等原則，因國家間利益博弈的需要而存在極大的解釋空間。死刑犯不引渡原則，使得存在死刑的國家遭遇制度瓶頸﹔而政治犯不引渡原則，更是容易被西方發達國家作擴大化解釋，對發展中國家極為不利。即便在簽訂引渡條約的國家之間，也會因為彼此對對方的司法公正、人權保障有異議，以及在雙重犯罪原則（在兩國法律中均構成犯罪的行為）和贓款分成（對協助國的費用支付）等方面存在諸多認識上的分歧，使得實際引渡的效果很有限。

　　缺乏普遍性的引渡條約框架，國際反腐合作隻能尋求其他方式，比如異地追訴、勸返或非法移民遣返。但這些都屬於個案合作，成功與否往往取決於國家間的政治關系和實際利益，一些個案甚至成為國家談判的籌碼，或成為一些國家向他國輸出價值觀和制度模式的“契機”。

　　上述困難重重的合作還隻限於單個的國與國之間，國際間的普遍合作機制更是缺乏強有力的國際

　　法支撐。以國際刑警組織為例，雖然其積極推動各國執法部門的跨境合作，但其本身並不享有執法權，發布的紅色通緝令也並不具有強制執行的法律效力，有的成員國認可並作為臨時拘捕的有效依據，但有的國家拒絕認可。缺乏剛性有約束力的國際間合作機制，是國際反腐面臨的最大困境。

　　在這種背景下，中國推進腐敗治理的長效機制，除了想方設法開展具有實際意義的國際合作，還要重視法治因素的彌合，積極推動國際規則的構建，不僅加快同一些被外逃分子視為“天堂”的國家簽訂雙邊引渡協定，更要從國內與國際兩個法治場域，謀求反腐的法治化框架。

　　海外追逃的君子協定

　　在海外追逃過程中，借助專項行動成果，建立一套與他國進行反腐合作的規則體系。

　　借助良好的國際反腐環境，通過談判簽訂更多的雙邊“君子協定”，增加各國在反腐合作上的共識，進而在充分激活國家間反腐合作常態化機制的過程中，實現國際反腐新規則和新秩序的構建，或許是中國推進國際反腐的一條務實路徑。

　　一直以來，中國海外追逃都面臨與其他國家在法律上的有效協調。例如對經濟犯罪保留死刑，某種程度上構成了反腐刑事司法合作的障礙。破解這些障礙，需要中國以靈活姿態與現有規則接軌，以前瞻性視野處理國與國之間的協作問題。事實上，中國近年來在國內法治領域進行了大刀闊斧的改革，大面積廢除死刑罪名為與國際接軌奠定了良好基礎。早在2005年，中國便首次接受“死刑不引渡”條款，與西班牙締結引渡條約。2013年6月，中國與加拿大談判完成“分享和返還被追繳資產協定”，這是中國就追繳犯罪所得對外談判的第一項專門協定。截至目前，中國已與60多個國家和地區簽訂了100多項各類司法協助條約，僅去年就完成10項引渡和刑事司法協助條約的談判。

　　不難看出，在海外追逃過程中，中國的最終目標不是開展專項緝捕行動將貪官繩之以法，而是借助專項行動成果，建立一套與他國進行反腐合作的規則體系，通過法治領域的溝通、合作以彌補國家間基於法治結構的不同而產生的鴻溝，並有影響地介入國際反腐規則的制定完善當中。從實際效果看，上述“君子協定”的簽訂，也確實讓中國海外追逃走出被動格局，並開始為構筑全球性反腐合作新機制提供中國智慧。

　　發出更多中國聲音

　　為了建構新型全球反腐法治新秩序，中國須以更加開放的姿態積極參與國際規則的制定。

　　通過簡單地梳理不難看出，中國反腐獲得國際社會的普遍贊譽和支持，為中國積極參與國際反腐規則的制定奠定了道義基礎﹔同時，海外追逃面臨的種種壁壘，也預示著進行全球反腐合作，先要破除“門戶”之見，建構更為公平、開放的新規則和新秩序。而在這個過程中，中國有望發揮自己的能力，引導國際反腐合作法治化發展。

　　一直以來，各個領域的國際規則基本是由以美國為主的西方集團制定，廣大發展中國家的利益難以得到公正保障，國際反腐合作同樣也面臨國家間的利益博弈。現實中，國際反腐合作存在一種不對等格局：法治后發國家往往因為法治不健全而貪腐現象嚴重，其外逃貪官又大多逃往法治發達國家﹔法治發達國家由於制度較為健全，腐敗現象相對較為輕緩，貪官逃往法治后發國家的情況較少。這種不對等容易促使一些國家利用法治優勢，在構建反腐國家間合作機制時打造“法治特權”。

　　為了建構新型全球反腐法治新秩序，中國須以更加開放的姿態積極參與國際規則的制定。事實証明，自加入《聯合國反腐敗公約》以來，中國在國際反腐敗合作方面發聲日趨頻繁，中國正在贏得國際反腐合作的主動權。尤其是去年APEC會議期間通過的《北京反腐敗宣言》，這是第一個由中國主導起草的國際反腐敗宣言，在攜手打擊跨境腐敗行為上邁出實質性步伐。

　　十八大以來，全面推進依法治國和對腐敗堅持“零容忍”，使中國在參與建構國際反腐新秩序上的話語權倍增。面對呼之欲出的國際反腐新規則與新秩序，正如習近平所言，“不能當旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領者”，“在國際規則制定中發出更多中國聲音、注入更多中國元素”。在推進構建國際反腐法律協作機制的過程中，中國有能力以自身厲行法治的面貌登上國際規則舞台，並以更為中立公正的立場引導，推動國際反腐規則的制定，維護國際法規則的正義性。（文/傅達林）