剖析“紅頂中介”前世今生：與審批者聯系千絲萬縷

　　“紅頂中介”的根源在於部門行政權力和利益沒有完全切割清楚。整治“紅頂中介”的要害點不在於中介，而在於中介和審批者之間有著千絲萬縷的聯系

　　規范中介組織，制定行業協會商會法，將“紅頂中介”的治理納入法治軌道，使中介組織提供基於市場競爭基礎上的中介服務，走上民間化、市場化之路

　　“有的中介打著政府的旗號，服務亂，收費高，搞壟斷，被社會上稱為‘二政府’、‘紅頂中介’。”2月27日，新華社發布的國務院總理李克強的講話引起社會關注。

　　這次講話的場合是2月9日召開的國務院第三次廉政工作會議。

　　湖北省黃岡市紀委今年1月中旬通報的一起案件為此做了注腳，該市建設工程質量監督站自立名目違規收費。

　　違規問題包括指定中介服務、違規收費。2006年11月，黃岡市建設工程質量監督站，違規成立黃岡市精正建筑工程質量檢測有限公司(與其實行“兩塊牌子、一套班子”)，指定該公司提供建筑工程質量檢測服務並收取服務費。

　　查處結果是，黃岡市住建委給予該站站長胡鋼行政撤職處分，降為副科級﹔胡鋼同時被撤銷了黨內職務。

　　“紅頂中介”

　　蠶食行政審批制度改革成果

　　黃岡市建設工程質量監督站指定中介服務一事，也被媒體作為典型案例進行曝光。被媒體曝光的，還包括申請駕照需要到指定的體檢機構體檢。

　　安徽省潛山縣居民劉女士學車辦駕照時，被要求到指定的縣中醫院下屬的體檢中心體檢。劉女士說，潛山縣還有其他縣級醫院能體檢，“簡單查個視力、聽力等，為什麼一定要在這家醫院呢？”

　　按照公安部規定，初次申請機動車駕駛証，提交縣級或者部隊團級以上醫療機構出具的有關身體條件的証明即可。媒體記者咨詢廣西、湖北等地不少車管所，得到的答復均是：目前機動車駕駛人體檢業務隻能在指定的醫療機構進行。

　　2014年6月的審計署報告顯示，截至2013年年底，13個中央部門主管的35個社會組織和61個所屬事業單位利用所在部門影響，採取違規收費、未經批准開展評比達標、有償提供信息等方式取得收入共計29億多元。

　　李克強指出，有的行業協會，依托主管單位的權力，對企業強制服務，強行收費，如不交錢登記，企業就不能在當地承攬項目。

　　李克強強調，這些中介亂象，使企業負擔不減反增，成為新的市場“攔路虎”，嚴重制約市場活力，也為尋租腐敗提供了機會。

　　去年全國“兩會”期間，九三學社的提案中提供的一組數據顯示：一個產業項目，企業從簽訂《土地出讓合同》到竣工驗收，需要9至20項中介報告，整個流程長達300多天，涉及12個委辦局、20多個科室，經手150多人次。

　　中國社會科學院法學所研究員周漢華向《法制日報》記者表示，“紅頂中介”是行政審批改革過程中出現的一個異化現象，部分行政審批取消了，但出現了大量“紅頂中介”，並沒有減輕當事人負擔。

　　國家行政學院教授宋世明告訴《法制日報》記者，中央治理“紅頂中介”顯示了決心，“再不規范，‘紅頂中介’將會蠶食行政審批制度改革的成果”。

　　追根溯源

　　行政權力和利益未切割清楚

　　2月27日，國務院行政審批制度改革工作部際聯席會議辦公室在政策例行吹風會上公布的材料顯示，2014年全年，國務院部門分3批取消下放行政審批事項247項。

　　行政審批制度改革始於上世紀八九十年代。國務院審改辦公布的數據顯示，國務院自2001年專門下發通知推進行政審批改革之后的10年間，先后6批取消和調整了2497項行政審批項目，約佔原有項目總數的7成。

　　中國人民大學法學院教授、中國行政法學研究會副會長楊建順告訴《法制日報》記者，行政許可法實施后，應該成為行政審批制度改革的轉折點。

　　楊建順認為，行政許可法作為行政審批改革依據的基本法，應該統率“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批”以外的所有行政審批領域的改革。

　　楊建順表示，行政許可法規定得清清楚楚，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，可以不設行政許可﹔市場競爭機制能夠有效調節的，可以不設行政許可﹔行業組織或者中介機構能夠自律管理的，可以不設行政許可﹔行政機關採用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設行政許可。

　　楊建順表示，行政許可法實施后，在一定程度上被重視程度不夠，助長了在該法之外搞“非行政許可審批事項”，由此導致個別政府部門在把行政審批事項還給社會、由社會中介組織承擔時，產生了“紅頂中介”。　

　　宋世明也告訴《法制日報》記者，“紅頂中介”的出現，既有歷史的原因，也有現實的環境。

　　“以中國鋼鐵工業協會為例，1998年國務院機構改革，撤銷了化工部、地礦部、冶金部等10個工業專業經濟部門。但這些部門撤銷后成立了相應的協會。鋼協就是從冶金部延續而來。”宋世明說，“現在依然存在這種情況，在一些地方上被改革或取消的部門，原來的工作人員換套‘馬甲’,成立行業協會，延續著這些部門的行政色彩。”

　　前述政策例行吹風會上，國務院審改辦負責人吳知論表示，整治“紅頂中介”的要害點不在於中介，而在於中介和審批者之間有著千絲萬縷的聯系。

　　宋世明表示，其根源正是在於部門將部分行政權力租借給中介組織，借中介做掩護實現自己灰色利益。

　　在周漢華看來，根源則在於個別政府部門與具有官方背景的中介組織之間存在利益輸送。

　　制定行業協會商會法

　　將“紅頂中介”治理納入法治軌道

　　梳理資料可以看到，國務院及其相關部委治理“紅頂中介”亂象的努力已經持續多年。

　　早在1999年，原國家計委等六部門制定的中介服務收費管理辦法中就明確規定：“按照法律、法規和政府規章規定實施的中介服務，任何部門、單位和個人都不得以任何方式指定中介機構為有關當事人服務。”

　　國務院常務會議也多次提出要求，“政府與市場中介組織分開”，“嚴格規范行業協會、中介組織收費”。

　　同時，司法機關也在加大對中介領域的貪污賄賂等問題的打擊力度。

　　最高人民檢察院相關數據顯示，2008年至2012年全國檢察機關立案查辦中介組織貪污賄賂犯罪達923人，分布於工程建設、金融信貸、土地礦產、財政稅收、國有企業等行業，涉案領域比較廣泛。

　　“無論是規范中介機構收費服務，還是降低腐敗風險，都要實現行業協會與行政機關的真正脫鉤。實現脫鉤，是十八屆三中全會明確提出的目標，這樣才能斬斷利益輸送的鏈條，鏟除腐敗溫床。”宋世明說。

　　周漢華認為，還是要大刀闊斧地推進行政審批制度改革，使中介組織跟政府脫鉤，把中介組織推向市場，引入競爭。

　　楊建順表示，行政許可法對行業組織或中介機構的職能已經作了明確規定，在行政許可法框架下，從法規制度的系統性角度，為所有社會中介組織制定規矩，“守規矩才能走得更遠”。

　　楊建順說，“規矩”在於，建立中介組織相應標准、完善中介組織運行程序、實行備案制和信息公開制度，構建政府與中介組織既相互制約又相互支撐的良性關系。

　　楊建順認為，在行政審批改革過程中，政府部門下放審批權限初期，中介組織承擔了職能轉移，現在的關鍵在於如何對中介組織進行法律規制。

　　周漢華則建議，規范中介組織，制定行業協會商會法，將“紅頂中介”的治理納入法治軌道，使中介組織提供基於市場競爭基礎上的中介服務，走上民間化、市場化之路。

　　宋世明對此表示贊同，並認為“應該盡快”制定行業協會商會法。

　　對此，一個利好消息是，本報記者從全國人大財政經濟委員會了解到，全國人大財經委將和全國工商聯共同組建起草組，積極推進規范中介組織的行業協會商會法草案起草，對管理體制、財稅、價格、登記設立、退出、產權、治理結構等各方面進行規范。

　　行業協會商會法已列入十二屆全國人大常委會立法規劃，國家發展和改革委員會贊成制定行業協會商會法，認為立法時機基本成熟。

　　楊建順認為，伴隨著改革推進，及時為中介機構、行業組織等建章立制，應是接下來的重要課題。這就需要在推進政社協治、政企協治、政民協治等理念層面和制度層面的法規完善上下工夫。(本報記者陳磊)