全面推進依法治國的理論邏輯

　　【中圖分類號】D911 【文獻標識碼】A

　　從全面深化改革到全面推進依法治國

　　2014年是全面深化改革的歷史元年。改革旨在革除舊弊，但進入改革的深水期，舊弊往往以結構性的方式呈現。以往“頭痛醫頭”“腳痛醫腳”式的改革已注定無法見效。全面深化改革，即是以超越此種碎片式改革的姿態，強調改革的整體性和協調性。因而，以發揮市場在資源配置中的決定性作用為起點的全面深化改革，如何消除以經濟為中心的市場資源流動給政治、文化、社會及生態領域帶來的沖擊，進而實現諸領域的協調聯動，是擺在改革面前的首要難題。在這個意義上，全面深化改革的一個重要目標，便是構建現代化的國家治理體系，其初衷即在於以內在邏輯自洽的治理體系，系統籌劃諸領域改革的配套關系，並積極協調化解各領域潛在的沖突。就此而言，全面深化改革與現代化國家治理體系的建構，實質是一體推進的。

　　十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》是對十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》的第八、九、十部分所闡述的社會主義民主政治建設、法治中國建設、權力運行監督和制約體系建設的延續與深化。就其內在關聯而言，法治體系建設既是全面深化改革的重要構成，亦是全面深化改革的重要保障。全面深化改革必須在法治鋪設的軌道上進行，這不僅是三十余年改革經驗的凝煉，更是確保重大改革穩妥有效的根本保証。因而，四中全會提出的全面推進依法治國，實是對三中全會全面深化改革的路線部署。

　　全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這亦與建構現代化國家治理體系的全面深化改革總目標相契合。從現代化國家治理體系的內在構成來看，社會主義法治體系是我國國家治理體系的基本內容﹔從影響國家治理能力的因素來看，治理主體的法治思維和法治方法是國家治理能力的重要體現﹔從國家治理的現代化目標來看，法治是一個不可或缺的目標，國家治理的現代化在很大程度上就是法治化問題。當然，國家治理體系並不等同於法治體系，法治手段只是國家治理的手段之一，法治體系只是國家治理體系中的一項制度。而在法治中國建設的背景下，所有的國家治理體制機制的建立需要法律提供效力保障，即使是一些非正式的體制機制也要求以符合法治原則為前提，法律也是這些非正式制度產生糾紛后尋求公力救濟的憑借。因此，盡管國家治理體系並不隻有法治體系一套制度，法治體系卻是國家治理體系中最為重要、最為基礎的制度。

　　全面推進依法治國的關鍵是依憲治國

　　一套系統完備的社會主義法律體系，是全面推進依法治國的前提和基礎。在社會主義法律體系的建構和運行過程中，憲法發揮著不可替代的核心作用。一方面，憲法是“基礎規范”，是具體法律規范的效力來源和規范依據。作為對具體社會關系的調整規范，法律必須依據憲法，並以憲法為立法基礎﹔其內容和精神也不得與憲法的精神、原則和規范相抵觸，否則無效或部分無效﹔而其運行，時刻處於憲法的監督之下。另一方面，憲法為法律體系的各個子體系提供了溝通和協調的平台，在根本法的層面解決法律體系的內部沖突。隨著各具體領域改革的深化，各個領域社會關系的內部協調問題凸顯出來，逐漸上升為憲法體制層面的問題，需要憲法為各項制度體系的發展走向提供決斷﹔與此同時，隨著改革進入全面深化階段，各個領域之間的矛盾與沖突愈發激烈，為防止不同社會關系的法律規范的沖突，需要一個彼此溝通與協調的平台。通過憲法解釋、憲法性法律的制定與修正明確各類主體在國家治理體系中的權力與責任，對法律體系進行科學構建，協調各方治理力量，防止治理體系之間的內耗。

　　在國家治理過程中，依法治國必須立足於憲法體制的基礎框架之上。依據一切權力屬於人民原則，人民選舉人民代表組成國家權力機關，再由國家權力機關在縱向和橫向兩個維度配置國家權力，按照經濟、政治、文化、社會和生態的領域劃分，分別形成經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制和生態體制，由此構成國家治理體系的體制框架。在此基礎上，各個體制依據國家權力機關制定的法律，處理各個領域所調整的具體社會關系，這是依法治國的具體呈現。由此可見，在依法治國、國家治理體系與依憲治國之間，實際是通過作為國家權力機關的人民代表大會制度串聯起來的。因此，依法治國和國家治理體系依賴於人民代表大會制度，而人民代表大會制度是憲法體制的具體表達。

　　黨的領導是全面推進依法治國的堅實保証

　　十八屆四中全會深刻指出，把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。這與中國憲法的基本精神是一致的。現行憲法在“序言”中肯定了中國共產黨的領導地位，並把堅持黨的領導同堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想和堅持人民民主專政，堅持社會主義道路一起作了規定。同時，四項基本原則是一個統一的不可分割的整體。值得說明的是，憲法正文之所以沒有具體條文規定堅持黨的領導，是因為考慮到憲法是國家根本大法，其內容主要是涉及國家政治制度、社會制度方面的問題，特別是為了吸取以往幾部憲法的經驗教訓，以克服黨政不分的弊端而採取的措施。

　　黨的領導有兩個方面的含義：其一是指中國共產黨作為執政黨對國家進行領導﹔其二是指中國共產黨在政黨關系中對民主黨派的政治領導。兩種意義的中國共產黨的領導都包含對各民主黨派的領導。不同的是前一種意義的中國共產黨領導，是通過共產黨和民主黨派在國家政權中的不同地位，即共產黨是執政黨，民主黨派是參政黨來實現和體現的，中國共產黨對民主黨派的領導經過了國家政權這個中間環節。后一種意義的中國共產黨的領導，是在中國共產黨和各民主黨派的相互關系中直接實現的。在我國政黨制度中，即中國共產黨領導的多黨合作中的中國共產黨的領導，主要指的是這種意義上的中國共產黨的領導。

　　在黨的領導和依法治國的關系上，需要在堅持黨的領導下進一步理順黨政關系。改善對人大制度的領導，是在新的歷史條件下完善我國人大制度的重要方面。理順黨政關系，首先是要明確區分黨的職能和國家職能界限，杜絕以黨代政、黨政不分的現象。黨的決策不能代替人大的決策，黨的路線方針政策不能代替國家憲法和法律。其次是黨必須在憲法和法律的范圍內活動，按照憲法和法律的規定進行執政，開展政治活動。尊重人大的決定和決議。再次，黨必須接受憲法和法律監督。黨必須遵守憲法和法律，在憲法和法律規定的范圍內活動，就必然意味著黨必須接受憲法和法律監督。這樣黨和國家的關系就是一種憲法和法律關系，一方面黨依照憲法和法律的規定領導國家，進行執政﹔另一方面，黨要按照憲法和法律開展活動。這樣，既有助於理順黨政關系，也有助於依法治國和依憲治國的推進。

　　（作者為中南財經政法大學副校長，教授、博導）

　　【參考文獻】

　　①中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。