聚焦土地改革：地權博弈時代警惕農民權益邊緣化

　　基層首創醞釀“農地新變”

　　土地是農民的命根，也是財富之母。如何將農村集體土地從資源轉化為資產、資本，賦予農民更多的財產權利？在十八屆三中全會和中央農村工作會議前后，土地制度改革熱潮在各地涌動不息：農村經營性建設用地的出讓、租賃、入股及綜合開發利用﹔承包地經營權抵押、擔保及流轉信托、規模經營﹔宅基地抵押、擔保、轉讓﹔征地過程中讓農民獲得更多的土地增值收益……一系列帶有突破意義和借鑒意義的試驗，甚至包括一些有爭議的首創嘗試，都在拉開地權博弈的大幕，同時努力探索保障和發展農民土地分配權益的種種路徑。

　　權利之變：完善農地產權體系，賦予農民更多樣化的物權

　　“農村資源要盤活，就要通過農村產權交易平台進入市場。交易價格可由村民與承包者商定，也可採取競價方式。”廣東梅州市蕉嶺縣委書記溫向芳說，“最終讓農民獲得最大的收益。”

　　2013年11月初，蕉嶺縣成立農村產權交易中心，出台了該省第一部《農村土地承包經營權流轉管理辦法（試行）》，農村土地承包經營權、宅基地使用權等都在交易范圍內。

　　在將農村存量土地要素盤活，激發更大生產力的同時，一些土地流轉過程中帶有明顯行政色彩。半月談多地採訪發現，對土地流轉，不少地方都制定明確的“工作目標”。當遇到農民不願意流轉土地給公司或大戶時，一些基層官員往往認為農民覺悟不高、宣傳力度不夠。個別省份甚至提出，“力爭到2015年，新型農業經營主體經營面積佔承包耕地50%以上”。部分專家擔心，如果操作不慎，很容易變成運動式土地流轉，反而傷害到農民的財產權益。

　　作為農民最重要的財產，農民住房以及“隨房而走”的宅基地究竟如何轉讓，廣受社會關注。調研發現，雖然目前我國政策尚未完全放開農村宅基地流轉，但是民間已經形成了一個初級的宅基地交易市場。隨著農民從“農村向城市”、“偏遠農村向近郊農村”遷移加快，自發買賣農房逐年增多，但由於沒有明確法律規定，農房存在“隱性”買賣、隨意定價、糾紛多發等現象，宅基地使用權流轉亟須破題。

　　浙江溫州樂清市的農房跨村“農對農”買賣可謂這一領域改革探索的先鋒。自2009年以來，樂清市在農房和宅基地確權、登記、頒証基礎上，突破“農房隻能在同村社員之間買賣”限制，將買賣范圍擴大為全市農業戶口人員。這一“破冰”之舉讓農民對自己的房屋有了處置權。與一般房屋轉讓登記不同的是，樂清市農房買賣需村委會出具出賣方不止一處房產的証明，以及出賣方簽署不再申請宅基地的承諾書。

　　據了解，樂清市農房買賣並不改變農民原有的村集體經濟組織社員關系。“原有的社員權不變，賣房的人仍舊是村集體經濟組織成員，享受集體資產的分配權，買房的人仍舊是原來村集體的社員，並不因買了房就在房屋所在村集體享有社員權。”樂清市農業局黨委委員金龍坤說，這樣做有利於維持村集體成員穩定，也有利於將社員資格與農房買賣相分離，促進交易進行。

　　受訪農民認為，農房可以在全市“農對農”買賣，相當於給了農民選擇權，至於用不用這個權利，農民自己會權衡考慮。

　　據樂清住建部門統計，自農房交易改革以來，樂清全市成交農房4397件（含同村、跨村），總面積779303平方米。平均每年成交1000余套，交易秩序平穩，沒有出現農民“賣房潮”、無處可居等影響社會穩定的情況，受到農民普遍歡迎。

　　隨著城鎮化帶來的“拆遷收益”繼續擴大，農民對農房的“惜售”更為明顯，不少農民已經意識到自家農房升值的潛力，寧肯空置也不賣。金龍坤認為：“農民‘惜售’農房是好事，說明農民更理性，這絲毫不影響農房交易改革的重要意義。”

　　經營之變：“土改”創新突破現實瓶頸，讓農民獲得更多發展權

　　曾引起爭議的嘉興“兩分兩換”是在土地承包經營權和宅基地使用權方面較早的改革探索。自2008年開始，浙江省嘉興市開始實施“兩分兩換”試點，探索將“宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，在依法、自願的基礎上，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障”，讓農民的生產和生活資料變成“有價資產”，增加農民財產性收入，解決農民的社會保障缺失問題。

　　“兩分兩換”通過財政和政府提供融資支撐，實現“房等人”、“流轉金等人”，讓老百姓看見實實在在的利益。嘉興市南湖區余新鎮黨委書記毛扣軍說，鎮裡土地流轉每畝一年給農戶租賃費600元，租賃費每3年提升10%，租賃費按年結算。考慮到物價上漲因素，農戶也可不要錢，每畝保証600斤稻谷。宅基地可以異地置換政府統一規劃建設的聯排別墅，也可以按照“拆一還一”的政策，選擇已建成小區的公寓房，還可以按照每平方米1000元的補償直接拿現金。

　　通過農民住房空間置換，嘉興城鎮化推進加速，宅基地置換后騰空出來的土地可做工業用地和商業用地，保障了農民進城后的產業支持﹔農民土地流轉后，吸引社會資本投資現代農業，大大提高土地經營效益。試點幾年來，嘉興農村整體布局得到優化。目前試點農戶居住的布局城鎮集聚度一般都在50%以上，農村建設規劃布點大幅減少。

　　在承包地、宅基地流轉問題逐步獲得解決的同時，部分希望擴大規模的承包者遭遇到資金瓶頸。由於土地是從不同農戶中承包過來的，承包者不能拿到土地的承包使用經營權証，因此難以獲得銀行貸款的支持。

　　為此，廣東蕉嶺特別重視同步建立農村信用體系。蕉嶺縣金融工作局局長張衛告訴，如果信用好，農戶可在不用抵押的情況下進行信用貸款，額度是1萬至5萬元。針對需要較大數額貸款的農戶或企業，蕉嶺探索的突破口是，根據企業與農戶簽訂的合同期限，通過農村產權交易中心，給承包者頒發一個土地承包經營証。“合同到期了，土地証也就到期了，這就可以解決貸款難的問題。”

　　在重慶市，一家專業從事農民信用貸款的民營金融機構正在轉型，開始接納農民承包地經營權、宅基地使用權的抵押貸款業務申請，最近一年來，已經發放農民抵押貸款超過3000萬元。這家名為重慶開縣民豐互助合作會的機構，服務的農民人數超過15萬，累計發放小額信用貸款近20億元。合作會會長錢峰向介紹，之所以能承接農民抵押貸款業務，關鍵在於政府相關政策放開。

　　為了真正突破融資難的瓶頸，從2010年以來，重慶、山東、河南等不少省市開展土地承包經營權、宅基地使用權和林權抵押貸款試點，這被認為是把農民原有的土地死資產盤活為活資本的關鍵一招。

　　在重慶，農村財產權抵押貸款對象主要是農民專業合作社、農業大戶和家庭農場主，貸款主要用於發展種養殖業、林業和農產品流通等農業產業化項目。

　　在重慶石柱縣三河鎮川主村，村民黃華銀家擁有一套500多平方米的三層農房。黃華銀一直想發展肉兔養殖，但苦於沒有資金未能實現。2010年，黃華銀以自家房屋作抵押，向銀行貸款32萬元，購買了5000多隻肉兔，年均純收入突破10萬元。

　　截至目前，石柱縣已發放“三權”抵押貸款6億多元，幫助3000多農戶及個體企業創業。

　　農業大戶反映，以前宅基地、農房等不能用作抵押，農民隻能從銀行貸小額信用貸款，甚至在民間借高利貸來搞生產，風險大且不經濟。“三權”抵押貸款的出現，正好填補了這塊空白。目前，抵押物范圍也從單純的承包地、宅基地、林地擴展到農村塘庫堰、地上種植養殖物及大棚等。

　　在探索“三權”抵押貸款之初，不少銀行反映，“三權”資產難以評估、抵押登記難、資產變現難，銀行擔心貸款風險大。為打通“農民貸款難”與“銀行放貸慎”間的“腸梗阻”，分擔貸款風險，重慶建立“三權”抵押貸款風險補償基金，如遇農戶無法歸還貸款，即通過財政資金補助，由政府給予金融機構適當補償，形成政府、銀行和農民共同承擔風險的格局。

　　“一次性貸款在20萬元左右，這對農民而言不是小數目。現在能建立一套風險補償機制，讓銀行願貸款，也給農民吃了一顆‘定心丸’。”在解決了貸款風險擔憂后，重慶江津區養殖大戶劉力勤用自家農房辦了一筆抵押貸款。

　　在土地問題專家、西南政法大學副校長劉俊看來，目前中國“盤活”農民土地財產權的努力尚處於起步階段，仍需在明晰農民土地物權、修改相關土地管理法規等方面做出重大政策調整，同時加快降低評估擔保費用、簡化手續延長貸款時間等配套制度建設，以真正確保農民的土地財產權利實現。