聚焦土地改革：地權博弈時代警惕農民權益邊緣化【4】

　　熱衷“圈地”賺快錢，防范資本“雙刃劍”

　　江津現代農業園區管委會主任劉玉忠告訴：“現在很多人擔心，城市資本下鄉是嘴上唱著‘農業經’、心裡叨著‘土地賬’，發展現代農業要堅持資本下鄉不損害農民利益，不侵佔農業資源，讓企業認認真真‘務農’。”

　　一些“土生土長”的農業專家對“工商資本進農業”更是持反對態度。他們認為這種行為基本上是一種“掠奪行為”。以資本獲取收益為主要考慮目標，容易造成一些弊端：一是短期行為，大張旗鼓進入，也很容易退出。而農業產業的特點恰恰需要長期經營。二是在目前國家重視農業的大環境下，農業的政策空間在不斷放大，各種補貼和優惠政策措施不斷疊加，工商資本可能是看中這一點，覺得這個政策空間有利用價值。三是以投資農業為入手處，真正的目標可能“在別處”，打的是“圈地牌”、“延伸牌”。

　　這種擔憂不無道理。半月談調查發現，目前一些資本進入農村，非農化用地的操作手法可謂五花八門。

　　一些地方用農業綜合開發的幌子租用圈佔大片農村土地，造成大量農田被非農化使用。在江西北部一家農業休閑園中，四五百畝的土地被開挖成魚塘、建上度假別墅和休閑小屋。管理方告訴，這些土地都是30年租期流轉過來的，總共投資了2000多萬元，形成“玩吃住”一條龍。

　　在江西調查發現，比起那種明顯佔用農村耕地非農化使用，不少地方依托水庫進行綜合種養來獲得土地的方式更為隱蔽。這些投資者大多來自中小城市城鎮，多為承包水庫，並租下周邊耕地和山地，建造休閑房舍，進行所謂的農業綜合開發。一些地方水利局負責人告訴，隨著投資者的熱情越來越高，原來一百畝水面加周邊三四百畝耕地山地的水塘，其40年承包期租金已由3年前的80萬元，上漲到目前的150多萬元。

　　還有不少地方以休閑農業或開發鄉村旅游的名義在農村圈佔土地。在中部地區一些縣市看到，景色優美的鄉村出現了一家家所謂的旅游開發投資企業。這些來自沿海的投資者多是將村裡村民的自留地和廢棄宅基地私下購買，進行所謂旅游基礎設施建設，其中包括不少餐飲和休閑場所，一些好的地段還建有店鋪出租。

　　2013年中央一號文件首次提出發展家庭農場，一些家庭農場在發展中“走樣”，打起生產管理用房、農家休閑旅游的政策擦邊球，“圈地”、耕地上蓋房子等問題時有發生。許多農場主要求提高生產管理用房佔地比例。在浙江余姚市某農場看到，一處佔地一畝多的臨時生產管理用房被裝修后改造成了農家樂，而且仍在拓展規模。

　　浙江慈溪市橋頭明美蔬菜農場主余志明等人表示，有些工商資本做不了兩年，拍屁股留下一個爛攤子走人了。

　　重慶市江津現代農業園區在發展過程中，曾有20多家企業打著農業觀光、風情小鎮建設等名義，企圖進入園區搞房地產開發，投資金額上億元，因這些項目“非農化”、“非糧化”的傾向，被江津區相關部門及時拒於門外。

　　“資本下鄉”缺少准入門檻、有效監管，亟須加強資金流向引導預防“圈地”傾向。浙江省發改委發展研究所所長卓勇良等專家表示，政府應積極引導，完善相關的投資政策和配套措施，將企業投資農業的“暫時性選擇”引導轉變為“長期選擇”，並引導資金在農業領域內部的流向，進一步發揮農業投資的吸納、拉動效應，促進現代農業快速發展，拉動涉農經濟較快增長。

　　針對民資“涌入農門”主要集中在休閑觀光農業和特色農產品、有機農產品等經濟作物方面的現狀，專家建議，今后應引導資金向種植、加工等領域投資，確保資本推動農業全方位發展。

　　卓勇良表示，在企業投資農業時，一定要嚴格限定土地用途，工商企業流轉的耕地必須從事農產品生產經營，不能轉為他用。另外，要完善農業生產、加工等方面相應的補貼制度，使得工商企業投資農業能夠獲得合理的回報。更為重要的是，應盡快完善民間資本投資休閑農業、特色農業的相關制度，尤其是對涉及旅游開發、綜合體建設的休閑農業項目，應進行嚴格審查和監督，嚴防企業變相建造公館、會所等項目。

　　警惕農民權益邊緣化，要制度保障更要增強“內功”

　　資本下鄉更大的威脅來自於某些地方政府和村兩委“合謀”，以推進土地規模經營的名義侵犯農民的土地承包經營權，違背農民意願。

　　當前各類社會性資本進入農村土地速度在加快。農業部門統計，2012年，各地流入工商企業的耕地面積為2800萬畝，比2009年增加115%，佔流轉總面積的10.3%。由於利益協調機制的不完善，資本入農帶來了土地流轉糾紛的增加。2011年，流轉糾紛中我國農戶之間的糾紛有5.03萬件，比2010年增加5.3%，佔流轉糾紛的74.3%﹔農戶與其他主體間發生的土地流轉糾紛比2010年增長16.4%。

　　在當前入農資本中，有的佔地潛伏多時亟盼“轉正”，有的風聞“農地入市”蠢蠢欲動。相對於工商企業，農民缺少資金和技術，屬於弱勢群體，如果完全放任自由，農地資源的“非農化”趨勢將難以避免。

　　半月談在重慶、河南、浙江、湖北等地調研時，不少農口干部和基層群眾認為，雖然中央多年來一直“不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農民承包地”，但“長時間、大面積”等概念界定模糊，造成地方對中央精神扭曲。一些地方片面理解2013年中央一號文件中“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”精神，造成工商企業和社會資本大規模圈地。

　　西南政法大學副校長劉俊認為，雖然目前國內不少地方的城市資本下鄉給農村注入了活力，增加了農民收入，一定程度上解決了農村剩余勞動力就業和土地撂荒等問題，但如不從根本上解決農民種糧不賺錢的基礎性問題，城市資本下鄉帶來的這些成果不能持久。

　　從世界各國農業發展情況看，工商資本下鄉租賃土地后，不可能把原來土地上工作的所有農民都雇佣下來，會對農民形成“擠出”效應。日本對公司、企業進入農業有嚴格限制。日本法律規定，公司企業等法人不得購買農地，依法租賃農地的法人，不得改變農地用途。

　　專家建議，盡快明確農民和以農戶為主的新型經營主體在農業生產領域的主導權，對資本直接經營農地“立規設檻”，從法律層面因地制宜地對工商資本下鄉的期限、規模、涉足領域設立明確的判定標准﹔鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的領域進行明確界定﹔明確規定社會資本參與土地流轉必須先交納年流轉租金一定倍數的保証金作為“風險保証金”，防止企業中途退出、擅自改變土地用途及對土地從事掠奪性經營。（王政 郭遠明 李鵬 李鬆）