聚焦土地改革：地權博弈時代警惕農民權益邊緣化【5】

　　土地改革賦予農民更多財產權利

　　《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》在建立城鄉統一的建設用地市場章節和健全城鄉發展一體化體制機制章節中提出一系列新政策、新設計，直指農村土地問題的關鍵：破除當前城鄉土地“同地不同權”二元體制困局，讓農民更多更合理地分享土地增值收益，增加財產性收入。中央農村工作會議也指出，要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。

　　當前，各個利益主體正在對農地權利展開深度博弈，城鄉土地缺乏平等地位的制度設計也亟待改觀，啟動統籌城鄉一體化的土地制度改革勢在必行。如何准確解讀中央最新精神實質，深度透視政策出台背景、意義和現實針對性？

　　誤讀之憂

　　十八屆三中全會前后，市場上一時間出現所謂“農地入市”的輿論熱潮。然而，其所謂“農地入市”與中央精神不盡相符。

　　中央提出的“農地入市”是指農村經營性建設用地“入市”，而當下流行的誤讀則認為所有的農村土地都可以入市﹔土地承包權可以抵押﹔宅基地可以自由買賣。這集中反映人們對當前“農地入市”乃至農地改革的認識誤區。

　　甚至在此錯誤輿論的引導和推波助瀾之下，“打著農地改革旗號、干著損害農民利益的事”的不良苗頭已經出現。比如，在一些地方，土地流轉過程中出現“名為流轉、實為強征”的做法。

　　中國社科院農村發展研究所研究員王小映表示，個別地方政府在工商資本要挾下，通過流轉把農村集體土地轉為國有土地后再承包出去，這直接導致農民在土地流轉過程中被“開除出局”，讓農民與土地市場化收益絕緣。

　　在農地改革的大背景下，也有一些城裡人想從中“分得一杯羹”。在一些地方，城裡人到農村投資置業開始由潛流變為顯流，一時間不少大城市周邊的小產權房也因能“轉正”的噱頭熱銷不已。

　　2013年11月22日，針對小產權房，國土資源部、住建部緊急叫停。兩部委聯合發布《關於堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知》，要求各地堅決遏制最近一些地方出現的違法建設、違法銷售“小產權房”問題。

　　12月6日，農業部部長韓長賦在國新辦舉行的發布會上強調，三中全會《決定》推進土地制度改革的基本出發點是為了增加農民的財產性收入，不是為了解決城市建設的用地指標，不是讓城市居民到農村購買宅基地蓋房子，也不是鼓勵工商資本到農村去圈地。

　　在農地改革問題上，當前甚至有人將農地領域公權力失控所產生的各種問題歸結為現行農地所有制。他們認為隻要推行農地私有化，一切問題就會迎刃而解。

　　對此，一些專家學者表示，改變當前農地所有制不是解決農地問題的靈丹妙藥。把公權濫用的問題統統歸結為公有制上，把私權不受侵害的希望全部寄托於私有制上，這是認識上的誤區。解決農地問題的根本不在於改變農地所有制，而在於規范公權力。

　　《決定》“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式”，也被部分人誤讀為可以到農村大肆圈地，借工商業開發與農民爭利。

　　中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文針對此表示，這一次三中全會《決定》對什麼樣的工商資本能下鄉，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業化經營，農民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業來搞，那就可以引進、鼓勵﹔其次，企業進來就是要搞現代種養業，不能搞房地產也不能搞旅游業。

　　陳錫文還進一步指出，當前農地改革有三條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有﹔第二，不能改變土地的用途，農地必須農用﹔第三，不管怎麼改，都不能損害農民的基本權益。

　　制度之弊

　　究竟是什麼妨礙了農民財產權利的實現呢？正如國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙鬆所指出的，城鄉二元分割格局是我國土地制度的核心症結，也是一系列問題的根源。他將我國現行土地制度核心內容概括為三個關鍵詞：二元分割、政府壟斷、非市場化配置。

　　當前，城市土地和農村土地採取不同所有制。城市土地屬於國有，地方政府享有城市建設用地的處置權、出讓權和收益權。農村土地則是農民集體所有，農戶擁有土地使用權、收益權和轉讓權，但是在農地轉為非農用時，農民的土地權利在獲得原用途的若干倍數補償后即告喪失。

　　據國家統計局2013年初發布的統計數據顯示，2012年底中國農村全年農村居民人均純收入為7917元，而“財產性收入”和“轉移性收入”在農村居民收入中佔比不足8%，遠低於城鎮居民水平。

　　中國農業經濟學會副會長、清華大學中國農村研究院首席專家、博導劉奇在接受半月談專訪時表示，農村集體土地和城市國有土地都是公有制性質，但二者處於不平等的地位，國有土地享有比集體土地更多的權利，城鄉土地市場被人為隔離，由此形成國有土地市場和集體土地市場兩套市場體系。

　　劉奇告訴半月談，國有土地與集體土地的最大的權利差異表現在使用權上，集體土地想進入市場必須通過國家的征用方式轉變為國有土地后，再由政府劃撥、出讓及招拍挂給用地單位。這樣一來，城市土地市場供給由地方政府通過征收農地形成獨家壟斷。

　　政府壟斷土地市場，直接導致農地產權交易無法按經濟規律進行。劉奇說，政府壟斷的土地市場化水平遠遠低於勞動力、資金、生產資料等要素市場化水平，極易滋生各種不法“套利”行為。

　　根據有關專家測算，在征地過程中，農民的補償金額僅佔土地收益的5%∼10%，村級集體佔25%∼30%，政府佔60%∼70%。政府完全控制土地進入非農建設使用的進出閥門。低價征地，高價出讓的土地差價，成為不少地方政府土地財政的主要來源。

　　與此同時，土地權利“二元化”造成農地權利不完整，極大地限制了農民市民化過程，更使得我國的“人口城鎮化”明顯滯后於“土地城鎮化”。

　　劉奇坦言，現有的制度設計使得大批轉移在外的農民既不願放棄承包土地，也不能有效地處置住房和宅基地，往往形成勞務輸出地區的耕地粗放經營，大量的住房空閑。有人形容這種現象為“兩隻老鼠”，農民把家裡的房子留給老鼠住，到城裡租住隻有老鼠才住的房子。這種“兩棲型”人口流動造成極大浪費。

　　劉奇認為，在農地征用過程中，一些農民失去生存保障的土地，卻無法享受與城市居民同等的社會保障權利，成為邊緣群體。同時，由於目前對農民補償方式簡單，技能培訓和就業扶持不夠，失地農民從村民向市民的身份轉換難以完成。

　　針對此，前不久召開的中央城鎮化工作會議要求“推進農業轉移人口市民化”，明確強調“努力提高農民工融入城鎮的素質和能力”。