“地荒”成政府心頭大患 “找地熱潮”迅速興起

　　編者按 “地荒”成為各地政府的心頭大患。如今進入任何一個市縣，幾乎都會聽到當地領導抱怨建設用地指標短缺，而且缺口還越來越大。

　　這種現象有其必然性。國土資源部官員前兩年就說過，按需供應建設用地的時代已經一去不復返了。未來，我們土地的供應隻會是日趨緊張，不會緩解，這個緊張過程將一直伴隨著我國的城市化、工業化、現代化全過程。

　　於是，“找地”成了當下蔚為壯觀的一種景象。有的從開發中來，推山填海造地﹔有的從改革中來，盤活農村建設用地﹔有的從效率中來，再開發利用“二手地”……“找地”熱潮在全國各地迅速興起。

　　第一塊：推山填海造地

　　蘭州市黃河北岸的連片荒山正在接受“人工改造”，成為平整的適合城市建設的土地。

　　從主城區往北3公裡，在蘭州市未利用地開發工程的青白石施工片區裡，太平洋建設集團的上百輛挖土車和沙土車發出巨大的轟鳴聲，這些穿梭在山坡上的工程車輛已經改變了原來山頭的模樣，一個面積數平方公裡的大平台已現雛形。

　　施工是從2012年11月開始的。當年，國土資源部批准甘肅等11個省區開展低丘緩坡荒灘等未利用土地開發試點。

　　在建設用地越來越緊缺的形勢下，人們正把目光更多地投向山、海，掀起一輪前所未有的造地熱潮。

　　無地可用

　　按照蘭州市的試點規劃，從2013年開始，5年內蘭州每年可以開發規模不超過1.5萬畝(10平方公裡)的“未利用地”。目前參與試點的企業，除了太平洋建設集團外，廣東碧桂園集團也已經開始進行土地整理和樓盤的建設。

　　這家房企將出資建設一座橫跨黃河的大橋，將“推山造地”新建的樓盤與對岸主城區相連接，黃河南岸的商品房每平方米已經超過了1萬元，而據新樓盤的銷售人員預計，其銷售價格將會比對岸低三分之一左右。

　　除了人們期盼中的拉低房價之外，當地政府更希望通過“向山要地”解決城市用地緊張問題。

　　當地國土部門的統計顯示，山地、黃土梁、?溝谷地佔到蘭州全市面積的85%，河谷盆地僅佔15%。受此影響，蘭州市區人口密度達到2.3萬人/平方公裡，部分城區擁擠程度甚至超過北京和香港。

　　蘭州市國土局副局長李長江介紹，地處黃河河谷地帶的主城區經過多年開發，剩余可供開發建設的土地非常稀缺，每年用於建設的土地隻有2000畝(1.33平方公裡)，是全國所有省會城市中最少的一個。他估計，“按照目前的速度，不到5年時間蘭州市將無地可用”。

　　蘭州市國土局局長丁祖全說：“未來蘭州中心城區的發展，除了對現有城區進行空間整合和內涵挖潛外，不佔或少佔耕地、向荒山荒溝要空間，是一條必由之路。”

　　與蘭州情況類似，地處兩廣交界地帶的廣西梧州市，“八山一水一分田”，在125.72萬公頃土地總面積中，耕地面積僅佔11.2%。隨著城鎮化、工業化的快速發展，適宜建設的土地越來越稀缺。

　　梧州市國土局規劃科技和耕地保護科科長莫東釗介紹，自治區層面下達給梧州的城市建設用地指標2012年為300公頃，而當年實際用地需求達到1280公頃，缺口之大由此可見。梧州的辦法同樣是“向山要地”，在低丘緩坡地帶開辟出多個工業園區。

　　記者在其中一個工業園區看到，大片新平整過的土地上建起了不少廠房，已有多家企業入駐並投產，到處機器轟鳴。梧州工業園區管委會副主任祝楚良告訴記者：“這個地方本來是長滿灌木雜草的低丘緩坡，推山填平后平整出了這片土地。”

　　靠山吃山 靠海吃海

　　經濟發達的浙江省建設用地更顯緊張。在麗水市南城水閣區塊的低丘緩坡整治現場，記者看到，這裡仍在進行零星的平整施工，山巒之間的人造“平原”上已經有多家企業入駐。根據規劃，這裡將成為麗水的一個新城鎮。

　　“麗水市的低丘緩坡開發是被逼出來的。”麗水市常務副市長陳瑞商說，當地唯一的平地碧湖平原是代代相傳的“糧倉”，佔用了對不起子孫后代，“沒有耕地對不起后代，但沒有發展也對不起當代，麗水必須想辦法‘找地’推進工業化、城鎮化”。

　　與麗水一樣，浙江金華、衢州也積極開展低丘緩坡開發試點，力爭少佔耕地，尋找新的發展空間。

　　浙江省國土廳副廳長張國斌說，作為資源小省，浙江必須探索出一條節約集約用地的新路，不能再單純向耕地要發展空間。“浙江2000多萬畝待開發的低丘緩坡是重要的后備資源，在科學規劃的基礎上，可分為宜農、宜林、宜建幾種類型審慎開發利用。”

　　在浙江，如果說麗水、金華、衢州是“靠山吃山”，那麼寧波、台州、溫州則是“靠海吃海”，通過圍墾造地，讓上百萬畝灘涂海塘變成了良田和建設用地。

　　寧波慈溪市的東邊有一條不斷向外擴展的海岸線。記者在慈溪市圍墾土地現場看到，大片土地一望無際，田裡種植著水稻和其他作物，標准化的大棚隨處可見，在浙江內陸地區，這樣成片的耕地幾乎見不到。

　　當然，獲取耕地只是目的的一面，目的的另一面，則是在耕地佔補平衡硬約束下，圍墾土地變為耕地，就意味著建設用地指標更為寬鬆，承接項目的能力大為增加。與此同時，也有大片灘涂直接變為工業園區，布局重化工產業。

　　不隻浙江如此。廣西防城港市陸地面積隻有6222平方公裡，土地資源不足嚴重制約了該市的經濟發展，特別是臨港工業發展。因此，“向海要地”就成了近年來防城港市解決土地資源不足的重要舉措。

　　記者近日來到防城港市企沙半島採訪時看到，這裡的一部分海域已經被填埋，新開發的土地上坐落著工廠。一位姓陳的村民告訴記者，企沙半島圍海造田從2008年就開始了，以前這裡一片寂靜，現在新建工廠越來越多，發展速度也越來越快。

　　爭議中前行

　　採訪中記者感到，對於推山填海，地方政府積極性很大。通過引導工業建設、城鎮建設“上山下海”，也確實有效緩解了不少地方耕地保護和建設用地需求間的矛盾。

　　清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明表示，目前我國未利用土地面積總計超過40億畝，至少有9億畝適宜改造，開發后可以用於建設、生態或者農業。這些數量龐大的未利用土地，如果合理開發，將大大緩解用地矛盾，穩定新型城鎮化用地供應。

　　不過質疑的聲音也從未缺席。在蘭州，人們面對正在進行的推山造地試點，想起了九州開發區的前車之鑒。九州開發區在黃河北岸，距離蘭州主城區隻有5公裡，卻像一座孤島。

　　上世紀80年代，這裡還是一片荒山坡。在長達幾十年的時間裡，通過推山造地、滾動開發，荒山荒溝被整理成平地。現在這裡已經開發出了6000多畝土地，建成了130萬平方米的房屋，6萬多人在此生活。

　　可建設在濕陷性黃土之上的九州，也成為地質災害的頻發區。除一些樓盤出現過地基塌陷外，還由於山體滑坡造成樓房垮塌。2009年5月，石峽口住宅小區就因為西側的山體出現滑坡，造成2個單元30戶群眾的房屋坍塌，5人未能及時撤離被埋其中。

　　出於這樣的擔憂，以及作業帶來的“沙塵暴”，目前蘭州推山工程的施工速度已經比預期放慢。這和許多專家的意見一致。他們認為，現有技術基本能滿足“推山造城”的施工要求，但前提是施工方必須嚴格按標准施工，政府要加大監督力度。在未利用地開發過程中，需要適度控制開發速度，總結試點經驗，許多風險需要防患於未然。

　　推山如此，填海也是如此，生態環境的風險不容忽視。

　　在企沙半島採訪時一位李姓漁民告訴記者，2008年沒有開發以前，附近海域非常清澈，海洋魚類資源也十分豐富，每天出海打魚都有較好的收獲，而現在隨著圍海造田不斷推進，在近海打魚已非易事，必須到較遠的海域去。

　　國家海洋局第二海洋研究所研究員許建平表示，從長遠看，圍填海可能得不償失。現在花了很大力量圍填海，在新生的陸地上布局產業，一旦遇到特大自然災害，損失可能會無法估量。

　　“荷蘭是圍填海最早的國家，上世紀五六十年代，國土面積三分之一都是靠圍填海得來的。但從上世紀90年代開始，他們意識到了圍填海對生態的破壞，排洪不暢、內澇嚴重，便開始退田還海，這樣的教訓難道不值得汲取？”許建平說。(記者 屠國璽 王政 張周來)