“地荒”成政府心頭大患 “找地熱潮”迅速興起【2】

　　第二塊：農地加快入市

　　“找地”過程中，一些地方盯上了農村大量的閑置建設用地。他們通過土地制度改革，讓農村建設用地入市，使城鄉建設用地產生對接。而隨著試點的增多和國土部門的認可，農村建設用地入市的閘門可能越開越大。

　　農村建設用地潛力巨大

　　“我國農村有很多閑置房屋，多為上世紀七八十年代所建，有的甚至是新中國成立前建的老宅，其中不少已經損毀，佔用了大量建設用地。”致公黨廣西玉林市委員會秘書長黃華柱說，因為長期無人居住，這些房屋已成為養老鼠的“空心宅”。

　　2012年夏天，致公黨廣西玉林市委員會組成調研組，就農村“老宅子下的土地浪費”現象展開調查。在北流市的10個行政村30個村民小組，平均每個村民小組的建設用地閑置量為7.3畝，每個行政村按10個村民小組推算，則建設用地閑置量為73畝。

　　作為縣級市的北流市有278個行政村，據此估算，北流市農村建設用地閑置量超過2萬畝，而廣西全區因農村廢棄老宅造成的土地浪費可能接近200萬畝。

　　記者在廣西、雲南等地的農村採訪時也看到，越來越多的新房子建到了交通便捷的公路兩旁，原來村中的老房子成片地無人居住，有的甚至已經倒塌。這些閑置的老宅基地單宗地面積過小(一般在2畝以下)、分布過散、戶主較多、交通受限，繼續作為建設用地開發利用困難較多，成為沒人搭理的老地皮。

　　鐘耀榮是廣西北流市民樂鎮羅政村黨支部書記。他告訴記者，羅政村現在有12個村民小組，每個小組都不同程度地存在土地閑置問題。“加起來總共有近100畝土地閑置，這就意味著有近100畝耕地被佔用了，土地浪費很嚴重。”

　　中國社科院農村所研究員黨國英等專家在河北省館陶縣冀淺村調研也發現，村庄裡大約39%的土地沒有得到有效利用。村裡有約400幅宅基地，平均一幅宅基地隻居住了1.9人，再考慮到這種房屋利用率低的情形，這個村土地有效利用的程度還要低一些。按一幅宅基地應居住4人計算，這個村可節約宅基地約52%。

　　除冀淺村外，黨國英等專家還在湖北、山西、廣東、河南、寧夏等地的30多個行政村進行了調查，他們以大范圍村庄調查數據為基礎進行估算表明，我國村庄空置面積超過1億畝，相當於全國耕地總量的1/18。

　　入市閘門正在打開

　　一邊是農村大量的閑置建設用地，一邊是城市極度緊缺的用地指標，前者能否解后者之渴？近年來，忙於“找地”的各地政府不斷尋找使城鄉建設用地對接起來、流動起來的路徑。

　　最為人熟知的就是城鄉建設用地增減挂鉤試點，即通過村庄整理、宅基地復墾，把農村建設用地變為耕地，以增加城市建設用地的指標。這本是打通城鄉建設用地市場的一條可行之路，但在實際執行中，由於一些地方政府過於強勢導致農民“被上樓”而廣受詬病。最終，增減挂鉤試點在嚴格規范之后，得以繼續推行。

　　與此同時，一些更加大膽的嘗試也在醞釀和起步，顯示農村建設用地入市的閘門正在打開。

　　今年4月，廣州市國土部門宣布將加快推進集體建設用地使用權登記和入市流轉，並將借鑒重慶“地票”流轉的做法，在用地指標不足時，用地單位可直接向擁有“地票”的村集體購買節約出來的用地指標，在不改變土地權屬的情況下，增加農民收入。

　　廣州國土部門負責人在解析這一制度時表示，農民把宅基地復墾為耕地，土地權益依然屬於農民，但農村建設用地指標就置換出來了，產生了所謂的“地票”，農民可以把“地票”賣給有建設用地需求的單位，實現農村建設用地入市流轉和使用。

　　浙江也開始了類似的探索，集體建設用地中的宅基地制度改革已經“破冰”。跟一些地方進行的宅基地改革試點相似，浙江也是從確權登記、固化權利入手，開展宅基地登記確權發証工作，根據“是否依法取得”分別對待，明晰宅基地財產權，摸清宅基地“家底”。

　　在此基礎上，探索更加科學的宅基地獲取機制，構建宅基地有償使用與福利性分配銜接的機制﹔同時，確權登記之后的宅基地管理借鑒重慶“地票”制度，將宅基地使用權量化為“宅基地權票”，通過權票交易、流轉實現農民宅基地自由、有償退出。

　　浙江的實驗力求在現實制度和未來方向之間取得平衡，其最終的目標是，逐步探索在不改變宅基地集體所有性質的前提下，允許符合條件的宅基地及農房突破村級集體經濟組織的邊界，在更大范圍內進行置換、轉讓、入股。

　　“同地同權”改革起步

　　對於一些相對偏遠的農村建設用地，可以採取復墾獲得“地票”的方式，進入市場流轉和使用﹔而對於一些本身就處於城鎮發展規劃區內的農村建設用地，專家們則呼吁，應按照中央精神，允許其不必經過征地程序而直接進入市場。

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵表示，土地制度改革要突破一些限制，爭取做到農村集體土地和國有土地同權。“農村集體土地和國有土地同權，就是允許農民可以自己在農村建設用地上投資辦廠，其他企業通過與農民直接協商談判的方式，也可以建在農村的建設用地上。”

　　中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田認為，縮小征地范圍與集體建設用地直接流轉入市相結合的供地制度，是滿足新型城鎮化用地需求的有效途徑，可以實現保障土地供應、保護農民利益、保証耕地紅線的三重要求。

　　“通過破除地方政府的土地征收壟斷權，改變目前的兩級土地市場體制，提升農民土地交易主體地位，既可以保障農民權益，又能為城鎮化的推進解決用地需求。”鄭風田說。

　　目前，深圳、蘇州、紹興等地已開始試點集體建設用地流轉入市，讓農村集體建設用地使用權與國有建設用地一樣，按“同地、同價、同權”的原則，通過招、拍、挂等方式進行土地交易，體現財產價值。

　　6月國土資源部批復的《廣東省深入推進節約集約用地示范省建設工作方案》也要求，廣東結合農村集體產權制度改革，探索集體建設用地使用權人以土地使用權聯營、入股等形式興辦企業和參與經營性基礎設施運營。

　　這一探索目前主要在工業經濟和現代服務業較為發達、土地財政依賴程度較低的地區進行，這些地區的一些干部認為，應該修改土地管理法中禁止集體建設用地流轉的規定。

　　當然，“同地同權”並不意味著在農村建設用地上想建什麼就建什麼。李鐵說，入市流轉和建設要嚴格按照規劃、按照土地的用途管制進行，不能隨便開發﹔企業在環保等方面也一定要達標，政府必須發揮監管作用。(記者 王政 孔祥鑫 潘強)