聚焦土地改革：地权博弈时代警惕农民权益边缘化【5】

　　土地改革赋予农民更多财产权利

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在建立城乡统一的建设用地市场章节和健全城乡发展一体化体制机制章节中提出一系列新政策、新设计，直指农村土地问题的关键：破除当前城乡土地“同地不同权”二元体制困局，让农民更多更合理地分享土地增值收益，增加财产性收入。中央农村工作会议也指出，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。

　　当前，各个利益主体正在对农地权利展开深度博弈，城乡土地缺乏平等地位的制度设计也亟待改观，启动统筹城乡一体化的土地制度改革势在必行。如何准确解读中央最新精神实质，深度透视政策出台背景、意义和现实针对性？

　　误读之忧

　　十八届三中全会前后，市场上一时间出现所谓“农地入市”的舆论热潮。然而，其所谓“农地入市”与中央精神不尽相符。

　　中央提出的“农地入市”是指农村经营性建设用地“入市”，而当下流行的误读则认为所有的农村土地都可以入市；土地承包权可以抵押；宅基地可以自由买卖。这集中反映人们对当前“农地入市”乃至农地改革的认识误区。

　　甚至在此错误舆论的引导和推波助澜之下，“打着农地改革旗号、干着损害农民利益的事”的不良苗头已经出现。比如，在一些地方，土地流转过程中出现“名为流转、实为强征”的做法。

　　中国社科院农村发展研究所研究员王小映表示，个别地方政府在工商资本要挟下，通过流转把农村集体土地转为国有土地后再承包出去，这直接导致农民在土地流转过程中被“开除出局”，让农民与土地市场化收益绝缘。

　　在农地改革的大背景下，也有一些城里人想从中“分得一杯羹”。在一些地方，城里人到农村投资置业开始由潜流变为显流，一时间不少大城市周边的小产权房也因能“转正”的噱头热销不已。

　　2013年11月22日，针对小产权房，国土资源部、住建部紧急叫停。两部委联合发布《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》，要求各地坚决遏制最近一些地方出现的违法建设、违法销售“小产权房”问题。

　　12月6日，农业部部长韩长赋在国新办举行的发布会上强调，三中全会《决定》推进土地制度改革的基本出发点是为了增加农民的财产性收入，不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地。

　　在农地改革问题上，当前甚至有人将农地领域公权力失控所产生的各种问题归结为现行农地所有制。他们认为只要推行农地私有化，一切问题就会迎刃而解。

　　对此，一些专家学者表示，改变当前农地所有制不是解决农地问题的灵丹妙药。把公权滥用的问题统统归结为公有制上，把私权不受侵害的希望全部寄托于私有制上，这是认识上的误区。解决农地问题的根本不在于改变农地所有制，而在于规范公权力。

　　《决定》“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”，也被部分人误读为可以到农村大肆圈地，借工商业开发与农民争利。

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文针对此表示，这一次三中全会《决定》对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户干起来很难的或干不了的，就适合工商企业来搞，那就可以引进、鼓励；其次，企业进来就是要搞现代种养业，不能搞房地产也不能搞旅游业。

　　陈锡文还进一步指出，当前农地改革有三条底线不能突破：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

　　制度之弊

　　究竟是什么妨碍了农民财产权利的实现呢？正如国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松所指出的，城乡二元分割格局是我国土地制度的核心症结，也是一系列问题的根源。他将我国现行土地制度核心内容概括为三个关键词：二元分割、政府垄断、非市场化配置。

　　当前，城市土地和农村土地采取不同所有制。城市土地属于国有，地方政府享有城市建设用地的处置权、出让权和收益权。农村土地则是农民集体所有，农户拥有土地使用权、收益权和转让权，但是在农地转为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的若干倍数补偿后即告丧失。

　　据国家统计局2013年初发布的统计数据显示，2012年底中国农村全年农村居民人均纯收入为7917元，而“财产性收入”和“转移性收入”在农村居民收入中占比不足8%，远低于城镇居民水平。

　　中国农业经济学会副会长、清华大学中国农村研究院首席专家、博导刘奇在接受半月谈专访时表示，农村集体土地和城市国有土地都是公有制性质，但二者处于不平等的地位，国有土地享有比集体土地更多的权利，城乡土地市场被人为隔离，由此形成国有土地市场和集体土地市场两套市场体系。

　　刘奇告诉半月谈，国有土地与集体土地的最大的权利差异表现在使用权上，集体土地想进入市场必须通过国家的征用方式转变为国有土地后，再由政府划拨、出让及招拍挂给用地单位。这样一来，城市土地市场供给由地方政府通过征收农地形成独家垄断。

　　政府垄断土地市场，直接导致农地产权交易无法按经济规律进行。刘奇说，政府垄断的土地市场化水平远远低于劳动力、资金、生产资料等要素市场化水平，极易滋生各种不法“套利”行为。

　　根据有关专家测算，在征地过程中，农民的补偿金额仅占土地收益的5%～10%，村级集体占25%～30%，政府占60%～70%。政府完全控制土地进入非农建设使用的进出阀门。低价征地，高价出让的土地差价，成为不少地方政府土地财政的主要来源。

　　与此同时，土地权利“二元化”造成农地权利不完整，极大地限制了农民市民化过程，更使得我国的“人口城镇化”明显滞后于“土地城镇化”。

　　刘奇坦言，现有的制度设计使得大批转移在外的农民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基地，往往形成劳务输出地区的耕地粗放经营，大量的住房空闲。有人形容这种现象为“两只老鼠”，农民把家里的房子留给老鼠住，到城里租住只有老鼠才住的房子。这种“两栖型”人口流动造成极大浪费。

　　刘奇认为，在农地征用过程中，一些农民失去生存保障的土地，却无法享受与城市居民同等的社会保障权利，成为边缘群体。同时，由于目前对农民补偿方式简单，技能培训和就业扶持不够，失地农民从村民向市民的身份转换难以完成。

　　针对此，前不久召开的中央城镇化工作会议要求“推进农业转移人口市民化”，明确强调“努力提高农民工融入城镇的素质和能力”。