聚焦土地改革：地权博弈时代警惕农民权益边缘化【2】

　　分配之变：打造公平公正机制，合理共享发展红利

　　从安徽宿州国内土地流转信托第一单，到山东青州等地次第退出土地流转信托项目，引起争议的土地流转信托能否成为农民分享土地红利的新工具？

　　“土地流转信托是农村集体组织或农户个人将土地承包经营权作为信托财产出资，委托给信托公司进行管理，并引入相关的农业企业负责经营流转土地，存续期内由信托公司向受益人分配信托收益。”北京信托高级经理沈佳迪说。

　　2013年11月7日，北京国际信托有限公司与桃园村土地股份合作社集体土地承包经营权信托项目在江苏无锡惠山区阳山镇签约。该项目将在保持现有土地性质不变的前提下，由北京信托将桃园村158亩农用地的土地经营权作为基础资产设立土地信托，对信托土地的承包经营权进行管理。

　　项目采取“土地股份合作社＋专业合作社”的双合作社设计，首先将土地经营权确权到村民个人，再由村民以其土地经营权入股土地股份合作社，土地股份合作社作为委托人以土地经营权在北京信托设立财产权信托。

　　“土地流转信托是用市场化方法实践对土地所有权、承包权、经营权‘三权分离’的探索。”江苏省农委农经站站长杨天水提醒，其中包含着不确定性和争议。既需要通过探索完善政策，也要防范其中存在的风险。

　　虽然土地流转是财产权实现的重要形式，但土地流转、收益分配的过程和结果都需要有公平合理的机制。首先，土地经营权的所有者是自愿的，而不是被强迫的，包括行政强迫、暴力强迫和欺骗性或引诱性强迫等；其次，要有一个信息透明、公平合理的交易环境；再次是对不当、违法行为有独立的、公平的制裁和惩罚机制。

　　半月谈了解到，目前来看，上述的条件和机制在一些地方并不具备。涉及土地流转信托的前期，几乎都要“做村民的工作”。

　　无锡市惠山区桃园村土地股份合作社理事长周建峰表示，桃园村模式最重要的是保证农民不失去土地，“这个受益凭证就是村民自己的财产可以抵押和转让，但是仅限于流转给本村村民和村委会，流转给外地人需村民代表大会决议通过。”

　　征地制度因其利用巨大“剪刀差”将绝大多数土地溢价转到政府和城市而饱受诟病，而且成为诱发社会不稳定的“火药桶”。如何在征地过程中保障农民利益？杭州“留地于民”保障被征地农民发展权的探索提供了一种可能。

　　所谓的“留地于民”是指村级留用地政策，即在征地补偿基础上，给村集体留下一定比例土地，由其开发经营，以便给农民更多保障。走访杭州市江干区三叉社区时，社区股份经济合作社董事长沈明刚说，留用地的开发带动了村集体经济的崛起。

　　三叉社区前身是三叉村，2002年撤村建居以来，村集体经济组织利用130亩留用地建设了6大三产项目，在江干区的“楼宇经济”中占了一席之地，每年有上亿元的收益。10多年来，村集体资产已从2.6亿元增加到17.18亿元，村集体经济组织每年还拿出50%的收益给股民分红。“2012年，2600多股民的人均年终分红达到20871元。”沈明刚说。

　　随着社区股份合作经济不断壮大，股民分红逐年提高。据对杭州6个城区29个被征迁社区股份合作社的调查，自2010年以来，股民分红年均递增18.5%，比全市农民人均纯收入增长率高出6个百分点。

　　杭州市征地拆迁办公室主任王永涛介绍，留地规模按10％核定留用地指标，规划选址，实施“一村一方案”，有效避免村镇发展后期“无地可用”的情况，开发方式，可采取自主开发、合作开发、指标换物业、指标货币化等方式开发留用地项目。村集体控股不低于51％，确保村集体组织对留用地项目控股并长期持有物业。

　　当前，许多农村宅基地和农房的权属因受限制而成“死产”，但其商业性质和市场价值却真实存在，城郊农房与商品房“位置一墙之隔、价值云泥之别”引发不少矛盾。

　　深圳首宗入市的原农村集体工业用地于2013年12月20日成功交易，在变相实现农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价的同时，通过新的利益分享模式，让农村集体经济组织分享土地增值溢价，让农民真正参与“分钱”。凤凰社区地块的交易收益，按三七开分配，即70%纳入深圳市国土基金，凤凰社区获得30%，并无偿取得总建筑面积20%的配套物业。

　　深圳市规划和国土资源委员会负责人表示，该宗土地并非法律意义上的集体建设用地，而是原农村集体经济组织继受单位实际占用的土地，土地权益尚未充分厘清，但通过政策创新得以入市交易，盘活利用，同时土地出让收益实现政府和原村集体共享，为实现不同权利主体土地的同价同权开辟了新路。

　　对比发现，凤凰社区地块建筑面积底价接近每平方米1560元，远超当地2013年基准地价每平方米300元左右的标准，亦高于附近区域一块近期定向出让的工业用地底价。

　　中国土地学会副理事长黄小虎认为，深圳的这一探索符合中央改革精神要求，将对全国其他城市的土地改革起到示范作用。（ 李松王政 周强 陈刚）