聚焦土地改革：地权博弈时代警惕农民权益边缘化【4】

　　热衷“圈地”赚快钱，防范资本“双刃剑”

　　江津现代农业园区管委会主任刘玉忠告诉：“现在很多人担心，城市资本下乡是嘴上唱着‘农业经’、心里叨着‘土地账’，发展现代农业要坚持资本下乡不损害农民利益，不侵占农业资源，让企业认认真真‘务农’。”

　　一些“土生土长”的农业专家对“工商资本进农业”更是持反对态度。他们认为这种行为基本上是一种“掠夺行为”。以资本获取收益为主要考虑目标，容易造成一些弊端：一是短期行为，大张旗鼓进入，也很容易退出。而农业产业的特点恰恰需要长期经营。二是在目前国家重视农业的大环境下，农业的政策空间在不断放大，各种补贴和优惠政策措施不断叠加，工商资本可能是看中这一点，觉得这个政策空间有利用价值。三是以投资农业为入手处，真正的目标可能“在别处”，打的是“圈地牌”、“延伸牌”。

　　这种担忧不无道理。半月谈调查发现，目前一些资本进入农村，非农化用地的操作手法可谓五花八门。

　　一些地方用农业综合开发的幌子租用圈占大片农村土地，造成大量农田被非农化使用。在江西北部一家农业休闲园中，四五百亩的土地被开挖成鱼塘、建上度假别墅和休闲小屋。管理方告诉，这些土地都是30年租期流转过来的，总共投资了2000多万元，形成“玩吃住”一条龙。

　　在江西调查发现，比起那种明显占用农村耕地非农化使用，不少地方依托水库进行综合种养来获得土地的方式更为隐蔽。这些投资者大多来自中小城市城镇，多为承包水库，并租下周边耕地和山地，建造休闲房舍，进行所谓的农业综合开发。一些地方水利局负责人告诉，随着投资者的热情越来越高，原来一百亩水面加周边三四百亩耕地山地的水塘，其40年承包期租金已由3年前的80万元，上涨到目前的150多万元。

　　还有不少地方以休闲农业或开发乡村旅游的名义在农村圈占土地。在中部地区一些县市看到，景色优美的乡村出现了一家家所谓的旅游开发投资企业。这些来自沿海的投资者多是将村里村民的自留地和废弃宅基地私下购买，进行所谓旅游基础设施建设，其中包括不少餐饮和休闲场所，一些好的地段还建有店铺出租。

　　2013年中央一号文件首次提出发展家庭农场，一些家庭农场在发展中“走样”，打起生产管理用房、农家休闲旅游的政策擦边球，“圈地”、耕地上盖房子等问题时有发生。许多农场主要求提高生产管理用房占地比例。在浙江余姚市某农场看到，一处占地一亩多的临时生产管理用房被装修后改造成了农家乐，而且仍在拓展规模。

　　浙江慈溪市桥头明美蔬菜农场主余志明等人表示，有些工商资本做不了两年，拍屁股留下一个烂摊子走人了。

　　重庆市江津现代农业园区在发展过程中，曾有20多家企业打着农业观光、风情小镇建设等名义，企图进入园区搞房地产开发，投资金额上亿元，因这些项目“非农化”、“非粮化”的倾向，被江津区相关部门及时拒于门外。

　　“资本下乡”缺少准入门槛、有效监管，亟须加强资金流向引导预防“圈地”倾向。浙江省发改委发展研究所所长卓勇良等专家表示，政府应积极引导，完善相关的投资政策和配套措施，将企业投资农业的“暂时性选择”引导转变为“长期选择”，并引导资金在农业领域内部的流向，进一步发挥农业投资的吸纳、拉动效应，促进现代农业快速发展，拉动涉农经济较快增长。

　　针对民资“涌入农门”主要集中在休闲观光农业和特色农产品、有机农产品等经济作物方面的现状，专家建议，今后应引导资金向种植、加工等领域投资，确保资本推动农业全方位发展。

　　卓勇良表示，在企业投资农业时，一定要严格限定土地用途，工商企业流转的耕地必须从事农产品生产经营，不能转为他用。另外，要完善农业生产、加工等方面相应的补贴制度，使得工商企业投资农业能够获得合理的回报。更为重要的是，应尽快完善民间资本投资休闲农业、特色农业的相关制度，尤其是对涉及旅游开发、综合体建设的休闲农业项目，应进行严格审查和监督，严防企业变相建造公馆、会所等项目。

　　警惕农民权益边缘化，要制度保障更要增强“内功”

　　资本下乡更大的威胁来自于某些地方政府和村两委“合谋”，以推进土地规模经营的名义侵犯农民的土地承包经营权，违背农民意愿。

　　当前各类社会性资本进入农村土地速度在加快。农业部门统计，2012年，各地流入工商企业的耕地面积为2800万亩，比2009年增加115%，占流转总面积的10.3%。由于利益协调机制的不完善，资本入农带来了土地流转纠纷的增加。2011年，流转纠纷中我国农户之间的纠纷有5.03万件，比2010年增加5.3%，占流转纠纷的74.3%；农户与其他主体间发生的土地流转纠纷比2010年增长16.4%。

　　在当前入农资本中，有的占地潜伏多时亟盼“转正”，有的风闻“农地入市”蠢蠢欲动。相对于工商企业，农民缺少资金和技术，属于弱势群体，如果完全放任自由，农地资源的“非农化”趋势将难以避免。

　　半月谈在重庆、河南、浙江、湖北等地调研时，不少农口干部和基层群众认为，虽然中央多年来一直“不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农民承包地”，但“长时间、大面积”等概念界定模糊，造成地方对中央精神扭曲。一些地方片面理解2013年中央一号文件中“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”精神，造成工商企业和社会资本大规模圈地。

　　西南政法大学副校长刘俊认为，虽然目前国内不少地方的城市资本下乡给农村注入了活力，增加了农民收入，一定程度上解决了农村剩余劳动力就业和土地撂荒等问题，但如不从根本上解决农民种粮不赚钱的基础性问题，城市资本下乡带来的这些成果不能持久。

　　从世界各国农业发展情况看，工商资本下乡租赁土地后，不可能把原来土地上工作的所有农民都雇佣下来，会对农民形成“挤出”效应。日本对公司、企业进入农业有严格限制。日本法律规定，公司企业等法人不得购买农地，依法租赁农地的法人，不得改变农地用途。

　　专家建议，尽快明确农民和以农户为主的新型经营主体在农业生产领域的主导权，对资本直接经营农地“立规设槛”，从法律层面因地制宜地对工商资本下乡的期限、规模、涉足领域设立明确的判定标准；鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的领域进行明确界定；明确规定社会资本参与土地流转必须先交纳年流转租金一定倍数的保证金作为“风险保证金”，防止企业中途退出、擅自改变土地用途及对土地从事掠夺性经营。（王政 郭远明 李鹏 李松）