農地流轉病變

開篇導語：

隨著土地流轉呈規模化增長，由此衍生的亂象也多種多樣。這其中最需要厘清的關鍵問題是，被征地農民不能分享土地增值的豐厚收益。

不允許農村建設用地進入市場，農民就不能憑借土地財產權參與工業化、城鎮化進程。而現行法律明確規定，農村土地使用權歸集體，農戶僅享有承包經營權，這造成了農村土地事實上的產權缺失，阻礙了土地正常流轉。

而隻有依法維護農民權益、提高農民在土地增值收益中的分配比例，才能讓農民完成原始積累，進而解決中國農村經濟可持續發展的歷史性難題。

傷不起的土地流轉

本刊記者 鄭旭

如果不是房東隨意丟掉的一份報紙，來京務工的河北遷安籍農民高賀似乎早已忘記，因土地流轉，他所在的村子曾經歷一場不大不小的風波。而點醒他的這篇報道，恰與2012年年末在京召開的中央農村工作會議有關。

有消息稱，本次會議重點是研究加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力，全面部署當前和今后一段時期的農業農村工作。

有觀點認為，會議提出的“確保土地承包經營權”，是繼十八大提出構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系總體要求之后，中央為解決“三農”問題找到的一個切點。

此次會議明確強調，充分保障農民土地承包經營權，不能限制或者強制農民流轉、承包土地。這是一條底線，且要守住這條底線。

易庄個案

高賀本是遷安易庄村的村民，在家排行最小，往上還有一兄一姐。因有木工手藝，2005年開始，高賀的父親便帶著大哥遠赴河南安陽一帶承攬家裝類的小工程，大姐則在唐山做家政服務。

兩年前，他和留守在村裡的母親、大嫂一起打理家中承包的5畝水澆田，“一般的年景，一畝地一年下來能有1000多塊錢的收入。”

2009年咋暖還寒時，村裡開始流傳一種說法，稱有大企業要來這裡投資建廠，但並不清楚具體是什麼企業。而同樣的消息也在周邊幾個村子不脛而走。

時令不等人。播種條件具備后，村裡每家每戶開始投入生產，“大企業建廠”之說也就沒人再提了。

那年夏天，高賀的母親突發腦淤血被送醫救治，轉危為安后接受住院治療。為了照顧母親，他和大嫂輪流守在病床前，地裡的庄稼幾近撂荒。

就在此時，村裡一位種糧大戶對外宣稱，自家地每畝打出1300多元的糧食已經不成問題。在高賀眼裡，這位種糧大戶是有本事的人，地種得好，在城裡還買了樓。

之后，易庄村村民迎來了一個“多事之秋”。

母親病愈出院后，村干部就來到高賀家裡傳達上級指令，說易庄、白庄、南丘幾個村的大部分土地要流轉給企業建廠，讓高家人在一份土地流轉協議書上簽字。至於建什麼廠子，高賀說他問過，村干部先是不讓問，幾經猶豫后隻說了句“是一個很大的農業項目”。

很快，遠在河南的高父打回電話，說土地流轉在河南也有，“隻要村裡人都同意，補償款給得合理，就轉吧。”

但事非人願。按照高賀的說法，當時流轉協議中規定，每年每畝水澆地流轉款1000元，旱地每畝每年600元。看似旱澇保收的一紙“契約”，在幾個村的村民心底卻像強制賣地。

“村裡人都認為，補償款給得不合理。當時，有懂中央政策精神的村民代表還安慰大家說，土地流轉的原則是‘自願’，自己不同意的話，上級是不會強行讓你流轉的。”

沒過多久，村民發現，這種名義上以自願為前提的土地流轉實際上已經走了調。

“你不簽字能行嗎？人家逼著你簽。”高賀說，“起初村裡、鎮裡干部的態度還可以，凡事商量著來，后來卻搞起了株連制。村小學有位李老師，因為他愛人不在流轉協議上簽字，就被校長攆回家去‘做工作’，如果再不簽字就不讓她上班了。”

類似的情況也同樣發生在柏庄、南丘等幾個村。更多村民加入到抵制“流轉”的隊伍中，他們開始利用各種渠道表達自己的不滿。“白庄村的村民還分了工，有負責上訪告狀的，有負責聯系電視台的。”高賀說。

盡管如此，施工方還是在“流轉”而來的土地上圈起了三米高的圍牆。

“非農化”暗瘡

高賀后來才知道，實際上，所謂的大企業要建的並非農業項目，而是一座鋼廠。

“好好的一片土地真要建起鋼廠，以后受牽連的還是老百姓，光污染就夠村民受的。”高賀認為，這是當時村民極力反對土地流轉的最直接原因。

對此，《民生周刊》記者聯系到一位知情人士。據其回憶，2009年8月，河北某鋼鐵集團以籌建大型現代化養雞場為由，擬佔用上述幾個村的3600畝土地作為建設用地，其中集體土地2500畝、農民承包土地1100畝。

“而所謂的‘流轉’，實際上是當地假借政策之名，變相租佔農業用地。”這位知情人透露，按照當地政府對企業的承諾，企業可以先與村委會簽訂一份租用地協議，而后村委會再與農民簽訂土地流轉協議。待流轉工作全部完成后，企業將“租金”分期交給各村村委會。

至此，又一個問號被劃出。鋼廠是一個典型的工業項目，依據《土地管理法》的相關規定，任何單位和個人進行建設、 需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。既然如此，這家鋼鐵集團為什麼要將新項目選址在農用地上？又為何要借用“養雞場”之名呢？

上海亞太律師事務所律師陸欣認為，項目建設所佔用的土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。也就是說，如果上述項目還在原址建設，那麼幾個村的農業用地必須依法先進行“轉制”，即轉為建設用地。

“但前提是，項目選址必須符合土地利用總體規劃。”陸欣解釋說，在土地利用總體規劃確定的市、村庄和集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃，分批次由原批准土地利用總體規劃的機關批准。

在對易庄村的情況進行分析后，陸欣認為，當時，該企業之所以把廠址選在農村土地上，一是想繞過國土部門的用地監管，簡化或者規避用地審批手續，做到快速施工、快速投產，盡早收回投資成本﹔二是逃避應繳的土地出讓金，減少用地成本。

對於為什麼要用養雞場項目之名去掩蓋鋼廠項目，陸律師認為，這也是問題的本源。“中央推進土地流轉的目的是要實現農業規模經營，提高農業生產效率，建設現代農業。因此，流轉出的土地必須保証其農業用途不變。也就是說，你建的必須是農業項目。”

他認為，這個案例足以說明，當年該企業用養雞場項目佔地雖然利用了流轉政策的概念，但實際上損害了農民的土地承包經營權。

陸欣甚至斷言，在該企業整個跑馬圈地的過程中，基層政府實則起到了助推作用。

農民的恐懼

事實上，農村土地流轉是在我國城鎮化進程不斷加快、大量農村人口向城市流動的大背景下出現的，是農村家庭承包的土地通過合法形式將經營權轉給其他農戶或其他經濟組織的行為。

有數據顯示，十七屆三中全會之后，我國農村土地流轉進展迅速。2011年上半年，全國土地承包經營權流轉面積達到2.07億畝，佔承包耕地總面積的16.2%。

在此過程中，盡管中央反復提出要在堅持“依法、自願、有償”的原則上穩妥推進土地流轉，但實際上，處在弱勢地位的農民群體往往面對的是處於強勢地位的基層政府、尚存依附關系的農業企業，甚至是實力雄厚的非農企業。在這種權益失衡的局面下，政策落實在下游環節中走調成為必然。

2008年，位於江省中部的淮安市批准建設了一個生態旅游服務中心項目，有報道載明，用於項目建設使用的絕大部分土地，是當地政府以經營權流轉之名從農民手中征用的。

值得一提的是，為了讓農民“自願流轉”這些土地，當地實行了“先拆房、后流轉土地”的辦法。許多被拆了房的村民在稻谷收割后不得不搬到了遠離土地的出租房裡。一兩年后，他們搬到了集中安置房，而集中安置房離他們承包的土地依然很遠。耕種不便加之村裡不讓播種，土地自然隻能“流轉”出去。

在拆遷過程中，當地有關負責人說，村民有集體性質拆遷和國有土地性質拆遷兩種選擇。按照所謂國有土地性質拆遷，農民可以拿到更多的補償金。

2011年下半年，《民生周刊》記者在黑龍江、河北、河南、山東4省部分地區調研發現，手中擁有10畝以上土地的農民實際上並不情願將其流轉出去。一方面，流轉過程中尚存的亂象使農民對土地的依附心理趨於強勢﹔另一方面，農民對轉出去的土地在收益保障上沒有預知。

對另外一些農民而言，隨著網絡化的無盲點覆蓋，他們已經掌握了用科學技術指導農業種植的基本技能，有能力更好地耕種自己的土地﹔而受物價上漲、土地附加值增加等因素的影響，他們擔心土地在流轉出去之后，收益會低於自己耕種或存有土地所獲得的總體收益。

而更為普遍的一種心理是，絕大多數農民擁有戀土情節，認為擁有土地實際上是一種安全保障。

“城下之盟”后患

對於上述現象，復旦大學經濟學院教授焦必方在分析時指出，我國過去30年的城市化路徑是建立在低成本土地基礎上的一種粗放性擴張。

他認為，城鎮化最重要的載體是土地，而這種低成本粗放擴張是以損害農民權益為代價的。農民交付出土地，卻沒有享受到土地增值帶來的收益。政策在制定或執行過程中，恰恰忽視了農民在土地流轉時的權益分配，這助長了城鎮化推進過程中，一些不和諧因素的抬頭。

不僅如此，此前業內也表現出前所未有的憂慮：土地是農民積累原始資金最快捷的方式，雖然農民擁有了土地流轉權，但如果迫於自身經濟壓力急於兌現，甚至是在不了解市場定價、信息不對稱的情況下將土地低價轉讓，其結果將是農民失去最后的保障，淪為無錢、無地、無工作的“三無”農民。

著名評論員李星文此前發文表示，農村土地流轉意味著生產資源的再分配，如果遵循自覺自願原則公平有序地進行，它就是一件好事﹔但如果流轉的過程中帶有強制或者誘騙的性質，夾雜了某些人侵吞別人利益的私心，它也可能荒腔走板。

他擔心，對於那些以種地為生、本不想流轉土地的農民，有的可能會被強勢經濟組織逼著簽下“城下之盟”。一段時間之后，失去土地而又找不到新的生計，他們就可能成為赤貧的流民。

“開始時，失地的人還不多，但土地流轉是個動態的過程，擁有較多土地的人傾向於擁有更多的土地，土地整合的規模越滾越大，失地農民將數量倍增。”李星文說。

分享政策紅利

高賀告訴《民生周刊》記者，現在，他們村裡的年輕人都不太情願在家務農，如果流轉政策能夠不走樣地深入基層、落實到農村，很多農民願意從土地中“解放”出來。

有農業部官員在分析、解讀今年中央農村工作會議精神時透露，今后，中央將擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，爭取用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記工作。同時，中央還將加快推進農村土地承包經營權流轉管理和服務體系建設，探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地准入制度。

國土資源部副部長王世元認為，推進農村土地管理制度改革的要求是明晰土地產權，為農村改革發展順利進行創造基礎保障。

有評論指出，“農村集體土地確權登記”是保護農民土地權益、深化土地制度改革的基礎。未來農民可以像市民一樣拿到屬於自己的土地証，這對農民來說是一份政策紅利。

來自國土資源部的數據顯示，截至去年10月底，全國農村集體土地所有權確權登記頒証率達到86％。天津、海南、安徽、廣西等地發証率達到95％以上。

“今后要進一步明確土地承包經營權的物權性質，將土地要素與產業資本、農業企業有效聯系起來﹔進一步完善農村集體土地使用權能，探索農村集體建設用地有償使用制度，顯化土地資產價值。”王世元說。