農地流轉病變【2】

農地流轉三十年

本刊記者 丁筱淨

土地流轉，從1984年首個相關中央文件出台至今30年，其發展迅速令人吃驚。在二、三產業吸納一半農村勞動力、城鎮化大面積鋪開的今天，土地流轉也從當初的一種輔助形式，轉變為我國農業進一步發展的必由之路。

小崗村的新“冒險”

1978年的一天，在有“中國農村改革發源地”之稱的安徽省滁州市小崗村，18戶村民冒著坐牢的危險，在“大包干”協議上按下了手印。這些村民也許不會想到，30年后，他們會親手將當初冒險分了的田又合並到了一起。

2001年時，河北省張家口市長江村村民租用了小崗村79畝分散土地種植葡萄，首次將“土地流轉”的概念引入小崗村。但缺乏經驗的小崗村並沒有將流轉的土地集中起來，造成了長江村村民經營土地分散、難統一管理。3年后，長江村村民因此離開小崗村。

如何更合理地流轉土地，成為擺在小崗村面前的一道考題。

長江村的“經營者”離開之后，小崗村村民開始了漫長的摸索。2004年，村民嚴德友接手了長江村的土地經營權，成立了葡萄協會，開始了土地流轉基礎上的規模種植、合作經營。上了規模后，小崗村所在的小溪河鎮政府開始對其進行大力補貼。“隻有經營上了一定規模，才會得到政府或金融部門的支持。”鎮政府工作人員解釋道。

“過去我們冒險分了田，現在卻要回到‘大集體’，這不是搞倒退嗎？”當年“大包干”的帶頭人、小崗村前任村支書嚴宏昌問自己。

2008年3月，小崗村村委會針對土地流轉進行了全村摸底調查，結果同意將土地集中起來的村民達到八成。

2008年8月，時任中共中央總書記的胡錦濤來到小崗村，與村民共商農村改革發展大計。在談話中胡錦濤表示，不僅現有土地承包關系要保持長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，也要根據農民的意願，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。

胡錦濤的考察意味著，小崗村這個曾經的農村改革先鋒，又成為新一輪農村改革的“弄潮兒”。這一次的改革，核心是以土地流轉促進農業規模經營、合作經營。

“合作社是新型經營形式，隻有規模生產、集約經營才能提高生產力。”總書記的到來，讓村干部沈浩興奮不已，“特別是胡總書記來小崗，一方面是對我們工作和探索的認可,另一方面也給‘小崗’這塊金字招牌鍍了厚厚的一層金。我們要充分利用這個招牌發展自我，小崗的歷史使命還沒完成！”

嚴宏昌卻不這麼認為，“1978年改革的爭論還沒有停止，新一輪的爭論又來了。”作為“大包干”帶頭人，嚴宏昌對重新集中土地有自己的顧慮，“如果把地‘收回去’，再要拿回來就難了，農民到時候是不是一點靠頭都沒有了？”

事實上，村裡不少人認為，將土地流轉出去是一次新的冒險，“流轉出去了，會不會拿不回來了？”

從分田到戶到土地流轉

1981年10月，中共中央《全國農村工作會議紀要》明確肯定了包產到戶、包干到戶是社會主義集體經濟的生產責任制。

隨著家庭聯產承包責任制的推行，農民獲得了自主經營土地的權利。各種專業經營戶的發展使一部分農民意欲離開土地，同時一部分種田能手又想多種土地，土地的轉包、轉讓開始在一些地方出現並逐漸增多。

1984年，《福建論壇》發表了一篇名為《土地轉包經濟處理方式調查》的報道。該調查顯示，福建省當時的土地轉包方式主要分為三種：聯營式、有償轉讓式和無償轉讓式。福建省寧德市霞浦縣1983年轉包土地的農戶已佔全縣總農戶的4%，轉包土地總面積已佔到耕地面積的2.6%。

這只是冰山一角。為了順應潮流，1984年的中央“一號文件”要求幫助農民在家庭經營的基礎上擴大生產規模、提高經濟效益。這是《民生周刊》記者找到的首個關於土地流轉的中央文件。

1993年，十四屆三中全會通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出在堅持土地集體所有的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發性生產項目的承包經營權，允許土地使用權依法有償轉讓。

除了文件的鼓勵外，城市建設也成為農民離土進城的重要客觀原因。此外，農民的市場意識日益增強，一些經濟發達地區的土地流轉和集中速度明顯加快。

2002年《農村土地承包法》頒布之前，全國人大常委會執法組進行過一次全國性調查。調查顯示，當時全國農村土地承包經營權流轉面積約佔承包地面積的4.44%。在經濟發展較快的地區，土地承包經營權流轉面積較大、比例較高，如蘇州市已達到25.3%，福建省龍海市達35%，廣東省有157萬農戶進行了土地承包經營權的流轉，佔土地承包戶總數的14.7%。

針對這些實際情況，《農村土地承包法》明確了通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或其它方式流轉。

2005年1月，農業部頒布《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對農村土地承包經營權流轉的原則、當事人權利、流轉方式、流轉合同、流轉管理等進行了可操作性規定。

2008年10月，《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》下發，其中提出“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場……”

“流”走的耕地

30年間，土地流轉的發展迅速令人吃驚。

根據全國人大常委會執法組最新的農村土地承包法執法檢查報告（2011），截至2011年上半年，全國土地承包經營權流轉總面積達2.07億畝，佔承包耕地總面積的16.2％。

但同時，隨著土地流轉的發展，也呈現出一系列亂象。其中農用地流轉“非糧化”、“非農化”和“非林化”現象，因直接威脅到我國18億畝耕地“紅線”和糧食供給安全等，成為土地流轉亂象中最受關注的問題。

全國人大常委會副委員長烏雲其木格在2011年12月28日代表全國人大常委會執法檢查組作農村土地承包法執法檢查報告時表示，盡管農村土地承包法和農村土地承包經營糾紛調解仲裁法的貫徹落實取得了積極成效，但仍存在一些帶有普遍性的問題。穩定農村土地承包關系面臨的新情況需要研究解決。

“有些地方對工商企業大面積、長時間租賃農戶承包耕地、林地監管不力，用途上存在‘非糧化’、‘非農化’和‘非林化’的問題。在一些地方還存在著土地撂荒現象。”烏雲其木格在會上表示。

事實上，這一情況並非2011年才浮出水面。早在2004年之前，農用地流轉“非糧化”、“非農化”和“非林化”現象就已經非常突出。就此，2004年國務院下發了《深化改革嚴格土地管理的決定》，其中提出“土地市場治理整頓的成效還是初步的、階段性的，盲目投資、低水平重復建設、圈佔土地、亂佔濫用耕地等問題尚未根本解決。”

《決定》還特別就基本農田被非法佔用和改變用途問題做出了強調：“基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自佔用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的‘紅線’……禁止以建設‘現代農業園區’或者‘設施農業’等任何名義，佔用基本農田變相從事房地產開發。”

去除窠臼進行時

“流轉出去了，會不會拿不回來了？”小崗村民的擔心，並不是個別現象。目前為止，土地承包經營權並沒有得到很好的法律保障。

在2011年國土資源部聯合財政部、農業部下發的文件中，是這樣描述農村集體土地確權現狀的：“受當時條件的限制，農村集體土地確權登記發証工作總體滯后，有的地區登記發証率還很低，已頒証的農村集體土地所有權大部分隻確權登記到行政村農民集體一級，沒有確認到每一個具有所有權的農民集體，這與中央的要求和農村經濟社會發展的現實需求不相適應。”

這種長期存在的窠臼，在2010年后逐漸開始化解。2010年，《中共中央國務院關於加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》提出，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒証工作。

2012年12月，國土資源部表示，農村集體土地確權登記發証工作進入到整體驗收階段，我國農村集體土地確權登記發証將在2012年底基本完成，2013年9月30日前完成全國驗收。加快推進農村集體土地登記發証，依法確認和保障農民土地物權，將把農民與土地物權緊密聯系起來，可以有效確立農民與集體、農民與土地長期穩定的產權關系，進而形成產權明晰的農村集體產權制度。

“就是要為農民頒發一張更具有法律效力的土地承包經營權証書。”國務院發展研究中心副主任韓俊這樣總結。