黄益平：走向新的经济增长模式【4】

　　四、对新政府经济政策的期待

　　李克强总理组阁至今，新政府的经济政策框架尚在形成过程中，海内外各界有各种猜测。不过最近的政策动向和官员言论已经释放出一些非常清晰的信号，表明经济政策策略已经发生了重大转变。发生这个转变的内在逻辑是很清楚的，过去的增长模式已经难以持续，如何保持长期可持续增长已经成为十分紧迫的政策课题。全球危机以来，学界和政界展开了对四万亿刺激措施的反思。而通常的看法是，四万亿的刺激政策虽然保住了增长，却同时导致了一系列的风险问题，如个别基础设施领域出现了产能过剩的问题，地方政府无节制地举债大大提高了财政风险，银行信贷快速扩张则可能诱发通胀压力、资产泡沫和不良贷款等等。

　　学界根据新政府的政策动向和意向总结了“李克强经济框架”（或Likonomics，俗称李克强经济学）。当然这个框架究竟是否存在以及如何定义，都存在较大的争议。不过通常的看法是这个框架大致包括三个方面的政策支柱：第一，不再实施大规模的刺激措施。去年以来，经济增长不断减速，但政府保持相对平静的态度，李总理多次表示，再次实施2008年那样的刺激政策的空间已经非常小，而且政府主导的投资其实也很难持续。第二，去杠杆降低金融风险。最近央行开始改变过去无限量供应流动性的做法，用李总理的话说，就是要“用好增量、盘活存量”，把流动性从投机领域逼回到实体经济领域。第三，实施全面的结构改革。自去年年底以来，李总理一再指出，改革是我国经济最大的红利。最近各部门都在紧锣密鼓地准备各个领域的改革方案，我们也许会在三中全会期间看到一个综合性的方案，重启延缓了将近十年的改革进程①[①黄益平、常健和Joey Chew, “What to expect from Likonomics?”, China: Postcard from Beijing, June 27, 2013, Barclays, Hong Kong. 黄益平,“What Likonomics has to offer?”, China Daily, July 4, 2013.黄益平, “China turns to Likonomics”, Australian Financial Review, July 8, 2013.

]。

　　我们认为“不刺激、去杠杆、搞改革”三个方面比较清楚地概括了自去年年底以来李克强总理和其他决策者一再传递的政策意向。需要指出的是，“不刺激”是指政府不太会再实施大规模的投资支持过高的经济增长，但这并不意味着政府不再实施宏观稳定政策。相反，经济下行时政府采取财政与货币政策扩张，而经济上行时政府采取政策紧缩，这都是再正常不过的事情。比如2012年第四季度，政府实际是大幅增加了铁路投资。不过宏观稳定与刺激政策有一个根本性的区别，前者是减少波动，但不人为地支持过高的增长速度，而且政策措施应该比较严格地限定在财政与货币政策的范围内，而不是以举国体制（包括动员银行、国企及各级政府）来支持增长。因此，“不刺激”与最近李克强总理提出的经济增长的上、下限并不矛盾，上限是不让经济过热，这是由通货膨胀界定的；下限是不让经济过冷，这是由产能过剩和失业界定的。执行“上下限”的实质就是让经济增长稳定在增长潜力附近，不过这个增长潜力已经缓步下行。

　　如果说“不刺激”的目标就是不采取过激的措施支持增长，并逐步接受日益走低的增长潜力，“去杠杆”的含义和手段就更加复杂一些。一个重要的背景是从2008年到2012年，信贷与GDP之比已经从75%提高到200%。全球范围比较，200%并非一个特别突出的数字，但过去五年的快速增长却是举世罕见的。罗格夫和莱恩哈特在《这一次不一样》一书中考察了过去八百年来的金融危机，他们发现任何一个国家在经历了一段快速信贷扩张之后，都不得不面对或大或小的痛苦的调整。更重要的是，最近一段时间，融资增长与经济增长严重偏离，意味着许多金融交易投机性比较强，没有直接支持实体经济活动。当然，所谓的“去杠杆”并非表示全面性降低举债率。实际上，未来几年家户的杠杆率存在大幅上升的空间，可以支持消费增长。即便对企业部门，也并不一定要减少金融中介，一方面是遏制投机性的金融活动，另一方面是增加直接融资的比重，更好地发挥资本市场的功能。当然，要真正实现“去杠杆”和将流动性从投机性活动逼回到实体经济活动，总量措施（如流动性和利率）必须跟监管措施（如对影子银行的监管等）相结合。

　　　李克强经济政策框架最终能否成功地让我国的经济模式转型，关键要看结构改革的成效，但结构改革也正是上述政策框架的三大支柱中最难落实的一个。结构改革的重要性起码体现在以下三个方面：第一，一些结构改革措施可以帮助化解已经形成的一些经济风险。比如银行已经形成了不少潜在的不良资产，现在可以通过金融改革甚至财政注资，降低甚至化解这一风险。当然这些改革需要一个前提，就是有可以化解问题的存量，但必需切断流量，不然容易造成新的道德风险。第二，有些改革可以帮助增强未来经济的稳健性和增长的可持续性。比如通过财政和其他改革充实养老金和改善医保，这些增加的开支在短期内也许使投资减少，从而影响经济增长，但长期看对经济、社会稳定十分必要。第三，还有一些改革可能会提高我国经济的增长潜力。比如利率市场化也许会影响国有重工业的生产，但对于过去一直被排挤在正规信贷体系之外的非国有部门则十分有利。再比如破除垄断、减少行政审批，这些也都能极大地改善总体经济的效益。

　　　眼下政策讨论所涉及的改革领域非常广泛，包括金融体系、财政政策、国有企业垄断、土地使用、要素价格、行政审批、收入分配和户口制度等等。这些改革都非常重要，不过从促成经济模式转型和实现可持续增长的角度考虑，我们认为下面三个方面的改革最为核心。一是金融体系市场化。利率和汇率市场化其实是生产要素价格改革最重要的部分，我们以前的分析发现资本是生产成本扭曲的最重要源泉，同时还发现过去的金融抑制政策有利于经济增长，但现在这个影响已经由正转负，成为遏制经济增长的因素。而一个良好运转的金融体系应该是现代市场经济最重要的支持机制之一。具体说来，金融改革应该包括利率和汇率的市场化、金融机构的重组以及资本项目的开放。不过国际经验表明，金融开放既能带来效率改善，也可能导致新的风险。稳妥地推进金融改革和开放至关重要。

　　　二是地方政府去企业化。放权曾经是我国经济改革的重要内容，各地相互竞争也是促进我国经济增长的重要因素。这一机制所导致的直接结果是地方党政首长的行为更像董事长、总经理，忙于招商引资，过度强调GDP增长的重要性，这是我国过去“高增长、高失衡”经济模式的重要促成因素之一。这种做法忽视了地方政府提供公共服务、保障社会秩序的功能，在很多情况下裁判员兼职运动员，破坏了运动场上的规则，严重挤压了正规企业的运行空间。尤其重要的是，最近几年，地方政府呈现明显的融资饥渴症，以前靠收费，后来靠卖地，过去几年则高度依赖地方政府融资平台。地方政府在软预算约束的前提下无节制地举债，已经成为我国财政体系的重大风险因素。因此，下一步的改革应该进一步推进市场化进程，让地方政府去企业化，退出直接的经济活动，回归提供公共服务的角色。

　　　三是国有企业平等化。最近的政策讨论大都没有涉及国企改革问题，至多也就是蜻蜓点水般地讨论打破垄断的意义。国有企业对于我国的社会主义市场经济非常重要，但客观上，国企及其垄断确实已经成为进一步提高经济效率的重要障碍，甚至已经变成社会矛盾的重要根源。国企不能得到有效改革，市场经济便无从谈起。国有企业改革的途径很多，可以通过私有化直接改变国有制，也可以通过建立公平的市场环境和制度平台，让国企和民企在同一个水平上竞争，优胜劣汰。核心就是两条：一是在投入品市场真正引入市场机制，比如利率市场化可以做到国企融资由市场定价；二是在产品市场打破垄断，民营企业可以和国有企业公平竞争，民营资本也可以作为投资者进入国有企业。如果国有企业真正能够接受平等待遇，其实有利于国有企业的长期发展。不然，只好走私有化这华山一条道。(摘自《行政管理改革》2013年第11期）