《深化出租汽車行業改革兩個文件征求意見總體情況分析報告》發布

人民網北京11月28日電 28日，交通運輸部網站發布了《深化出租汽車行業改革兩個文件征求意見總體情況分析報告》，報告通過網站、電子郵件、信函、電話、地方政府座談會以及行業協會、高校、科研院所、媒體等召開的各類座談會等多種渠道反饋了許多意見建議，全面客觀、原汁原味地反映各方面的主要意見及理由，現向社會全文公布，全文如下：

《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導意見》）和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法》）自10月10日起向社會公開征求意見，至11月9日24時結束。社會公眾對征求意見工作高度關注，通過網站、電子郵件、信函、電話、地方政府座談會以及行業協會、高校、科研院所、媒體等召開的各類座談會等多種渠道反饋了許多意見建議，我們對此深表感謝。11月10日，交通運輸部公布了《交通運輸部公布深化出租汽車行業改革兩個文件征求意見情況》（見交通運輸部網站）。

近期，我們又對征求到的意見建議作了系統梳理，形成了《深化出租汽車行業改革兩個文件征求意見總體情況分析報告》，全面客觀、原汁原味地反映各方面的主要意見及理由，現向社會全文公布。

我們將認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照全面深化改革、堅持依法治理、積極鼓勵創新的原則，對收集到的意見逐一梳理，繼續會同發展改革、公安、工業和信息化、商務、人力資源社會保障、質量技術監督等相關部門，對網絡預約出租汽車（以下簡稱“網約車”）平台管理方式、網約車車輛條件、規范網約車經營行為、駕駛員權益保障、私人小客車合乘規范發展等方面的問題，進一步深入研究論証，對於合理部分充分吸納，尋求出租汽車行業改革的最大“公約數”，切實讓人民群眾有更多更大的獲得感。

一、基本情況

截至11月9日24時，共收到社會公眾反饋意見6457件，其中，通過國務院法制辦網站、交通運輸部網站、電子郵件、信函、電話和座談會等多種渠道，分別收到463件、5252件、562件、48件、44件和88件。在對多人或多渠道提交的完全相同意見歸並后，意見共5008件。

圖1 征求意見各渠道反饋佔比

從反饋意見分布看，針對《指導意見》提出的意見建議相對較少（約佔32%），針對《管理辦法》提出的意見較多（約佔68%）。從反饋時間分析，集中在公開征求意見初期（10月11日至14日）、半個月征求意見情況公布后2日（10月27日至28日）以及征求意見截止前3日（11月7日至9日）三個時間段。公開征求意見后半個月，反饋的意見建議內容與前半個月基本一致，沒有出現新的觀點。

通過對5008件意見進行拆分歸集，共梳理出針對兩個文件條款內容的意見建議6832條。其中，提出具體修改內容的意見建議5929條，無具體修改內容僅簡單表示支持或反對態度的意見建議903條（支持495條、反對408條）。

經對5929條有具體修改內容的意見建議梳理分析，主要集中在12個方面：一是出租汽車定位與方便群眾出行問題（97條，佔1.6%）﹔二是網約車平台是否應納入管理及管理方式問題（1022條，佔17.2%）﹔三是出租汽車新老業態是否應當實行數量調控問題（362條，佔6.1%）﹔四是巡游車經營權管理改革問題（535條，佔9.0%）﹔五是網約車車輛條件及准入問題（1020條，佔17.2%）﹔六是網約車駕駛員條件及准入問題（205條，佔3.5%）﹔七是出租汽車價格管理方式及燃油補貼政策問題（361條，佔6.1%）﹔八是規范網約車經營行為問題（644條，佔10.9%）﹔九是駕駛員權益保障問題（242條，佔4.1%）﹔十是加強打擊非法運營問題（176條，佔3.0%）﹔十一是私人小客車合乘與規范發展問題（205條，佔3.5%）﹔十二是網約車計價器、標識、現有存量過渡等其他問題（1060條，佔17.9%）。

圖2 社會公眾反饋意見的主要分布

二、有具體修改內容的意見建議

有具體修改內容的意見建議5929條。經梳理分析，主要集中在12個方面（見附表）。

（一）出租汽車定位與方便群眾出行問題（共97條）

《指導意見》第一條：“出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。”

主要觀點1：出租汽車應定位為公共交通的補充（81條）

理由：

（1）應從城市交通和社會總體效益的角度統籌考慮出租汽車發展定位，必須堅持公交優先的發展戰略，出租汽車隻能作為其補充。

（2）出租汽車是個體交通方式，相比公交、地鐵等大容量交通工具，其運輸效率要低很多，也不夠經濟環保。出租汽車應作為城市公共交通的補充，側重滿足個性化和緊急、特殊需求，不宜作為解決基礎性、普遍性出行需求的交通方式。

（3）出租汽車不納入公共交通的范疇，回歸其合理定位，有利於推動出租汽車行業改革和服務水平的提升。

（4）出租車雖然是個性化交通方式，不屬於公共交通，但從其社會公用的角度看，卻在一定程度上具有公共服務的性質，與城市的正常運行密切相關，是城市綜合交通體系的組成部分，需要政府統籌發展。

主要觀點2：出租汽車應定位為公共交通的組成部分（10條）

理由：

（1）在部分省市的城市公共客運條例中已經規定城市公共客運包括公交和出租車，建議明確“出租汽車是城市公共客運的重要組成部分”。

（2）對於公共交通相對欠發達的城市，出租汽車仍是市民主要的交通出行方式之一，應該納入公共交通范疇，享受相關政策優惠和經濟補貼，方便公眾出行。

主要觀點3（6條）：出租汽車服務是服務業的一部分，屬於市場正常的行業，不能將其強行規定是某某的補充或者是附庸等。

（二）網約車平台是否應納入管理及管理方式問題（共1022條）

1.關於網約車平台是否應納入管理（823條）

《指導意見》第二條：“預約出租汽車包括網絡預約出租汽車和電話預約出租汽車等形式。”

《指導意見》第十一條：“網絡預約出租汽車經營者作為運輸服務的提供者，承擔承運人責任。”

《管理辦法》第二條：“從事網絡預約出租汽車經營服務，應當遵守本辦法。本辦法所稱網絡預約出租汽車經營服務，是指以互聯網技術為依托構建服務平台，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動。”

主要觀點1：應將網約車平台納入管理（497條）

理由：

（1）網約車本質是依托互聯網技術和道路交通基礎設施，為出行者提供從甲地運到乙地的交通運輸服務，本質上就是出租汽車服務，互聯網只是為出租汽車客運業務合同的簽訂和履行提供了新的手段，提升了出租汽車的服務效率與水平，互聯網不應是“法外之地”，“任何一個國家都不可能讓其在無政府狀態下無序發展，必須納入政府監管”。

（2）符合“共享經濟”原則的拼車是指開車者與乘客一起合用一輛車從相同的地區出發到達同一個終點地區，這樣分享了同一個交通工具，並少用了另一部車。而網約車不是拼車，是一種新型約租車模式，無關“共享經濟”，考慮使用各種交通運輸方式的全體社會公眾的效率與公平，才是政府制定適當管制措施的依據與基本出發點。

（3）為平衡乘客與平台、出租車與城市綜合交通體系、傳統出租車與網約車、網約車駕駛員與平台等各方利益，促進“互聯網+交通”健康有序發展，網約車平台必須納入政府監管。

（4）網約車的出現一方面豐富了運輸服務類型，消除了供需雙方的信息不對稱，提升了服務質量，為市民出行提供了便利﹔另一方面也暴露了主體責任不清，存在不公平競爭，信息安全存在風險等問題，亟需在一定的規則或者法律框架下進行監管，做到趨利避害。

主要觀點2：網約車平台不應該納入管理（326條）

理由：

（1）網約車是市場自發形成，在經濟“新常態”下應堅持全面深化改革，落實簡政放權，發揮市場在資源配置中的決定性作用。政府應尊重市場優勝劣汰的規律，減少過多行政干預，加強採取事中事后監管，保障市場的公平與法治。

（2）網約車服務不是簡單的傳統出租車行業加網絡預約，而是新型交通網絡信息服務，不是運輸服務，不能用監管出租車的思維對待新興產業。

（3）網約車服務運用互聯網思維模式調動了大量閑置和未充分利用的小汽車資源，節約了稀缺的道路資源，創造了重大的經濟和社會價值，體現了共享經濟的理念以及公眾對“共享交通”的迫切需求，是區別於傳統出租車的一種新業態。

2.關於網約車平台管理方式（199條）

《管理辦法》第六條：“申請從事網絡預約出租汽車經營的，應當根據經營區域向相應的設區的市級或者縣級道路運輸管理機構提出申請。”

主要觀點1：對網約車和巡游車實行分類管理（148條）

理由：

傳統巡游車承擔“一般人群的特殊出行需求”和“特殊人群的一般出行需求”，對於“特殊出行”和“特殊人群”，其提供的出行服務不可替代，因而具有公共性，政府需要從公眾利益出發對其進行治理。而網約車主要為具有高支付能力、期待享受高品質服務的人群提供個性化出行服務，兩者在定位上顯然有較大差異，因而在巡游車和網約車的管理中，巡游車服務好“特殊出行”與“特殊人群”，網約車做好“高品質服務、差異化經營”，這樣才能在出租汽車的框架下，權衡好城市出行全局的利弊，提高城市客運組織效率。

主要觀點2：網約車許可方式的強制性地域分割不符合網絡服務特點，加重了平台負擔（40條）

理由：

互聯網服務具有“一點接入、多地服務”特點，要求平台在全國各個縣或社區的市設立分支機構，逐一申請許可難以想象。目前縣級道路運輸管理機構多數未建立出租汽車監管平台，且已有監管平台的硬件條件難以承接海量數據，將平台數據庫接入監管平台作為許可條件不符合實際情況，難以實施落地，應當對許可審批程序予以簡化。

主要觀點3（11條）：網約車平台不能打著任何創新或者共享經濟的幌子搞特殊，應當與巡游車政策一致，彼此公平競爭。

（三）出租汽車新老業態是否應當實行數量調控問題（共362條）

《指導意見》第三條：“出租汽車運力規模實行動態調整，要科學確定出租汽車運力規模，建立動態監測調整機制。”

《管理辦法》第十三條：“道路運輸管理機構依據第十二條規定的條件審核后，為符合條件的車輛發放類型為預約出租汽車的《道路運輸証》。城市人民政府對網絡預約出租汽車配置數量有規定和要求的，道路運輸管理機構依據其規定和要求，對車輛發放《道路運輸証》。”

主要觀點1：應當實行數量調控（239條）

理由：

（1）應系統考慮城市綜合交通體系的建設和發展，長期堅持公共交通為主、出租汽車補充的頂層設計，堅持對出租汽車數量科學的總體管控。通過公共交通服務的提升，滿足市民一般性的通勤出行需求，引導市民綠色出行﹔而出租汽車應側重於滿足緊急需求和特殊需求，回歸其合理定位，適度發展。

（2）城市道路承載量有限，在道路交通資源日益緊張的情況下，出租汽車作為個體化交通方式不應無限制的發展，否則將加劇交通擁堵，也不利於環境保護。

（3）出租汽車的具體數量應因地制宜，不應“一刀切”。由各地綜合考慮人口數量、經濟發展水平、公共交通發展狀況、出租汽車裡程利用率、城市交通擁堵狀況、環境容量等因素，科學確定出租汽車運力規模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例，並合理確定巡游出租汽車和預約出租汽車比例。

（4）國外城市已經有放開出租汽車數量管制導致出現市場運力過剩、無序競爭、服務質量下降、行業混亂，隨后又恢復管制的失敗案例，政策制訂時應充分考慮。

（5）網約車在接載乘客前后也存在無效空駛，在運輸過程中對道路交通資源的佔用率並不比私家車低，應與巡游車一樣，實行數量調控。

（6）網約車與巡游車應該差異化發展，應統籌考慮巡游出租車及網約車運力的合理科學配比，否則將引起市場混亂和不公平競爭。

（7）城市規模、城市交通模式、交通出行結構都在不斷發展中的，出租汽車的數量和比例也應隨之動態調整。政策制定要為將來的發展變化預留空間，不能簡單地對數量一放了之。