國土部官員談構建國土資源管理新格局三要點【4】

三、農村土地產權制度改革

產權問題是土地制度的基礎和核心。農村土地產權制度的症結主要表現為農民享有的土地權能不完整，尤其是沒有充分的土地處置權、收益權。這種限定農村集體土地資產屬性的產權管理制度，既不符合市場經濟和民事權利法理要求，也不符合黨的十八大提出的加快推進城鎮化戰略精神，影響了整個社會生產資料的配置平衡關系。

一是，影響農業規模化、機械化、規范化生產，難以實現耕地的有效保護和合理利用。現實中，農村集體土地所有權主體資格界定不明、農村集體沒有充分的土地處置權、收益權。可以說，現在僅“耕者有田種”，並非“耕者有其田”。農民在事實上不能穩定長期地佔有和使用土地，制約了土地資源的流動和合理配置。一方面，直接導致農業的專業化、規模化、企業化的現代農業生產方式和組織形式難以實現。另一方面，就會引起農業投入短視行為，土地得不到穩定持續的投入。這一問題不解決，土地尤其耕地質量保護工作就缺乏內生機制。

二是，集體建設用地權能的不完善，導致農民土地財產權無從實現，造成社會分配不公。現行的土地管理制度依據土地所有者“身份”，分別設立不同的土地佔用、使用、收益、處分等權能，農村集體土地僅在有限的情形下方可進行建設和進入市場。這種對集體建設用地進行嚴格限定使用范圍和用途的做法，限制了農民土地財產權的實現，導致他們在社會分配中處於弱勢狀態。同時，農村集體土地資產屬性缺失，沒有抵押、融資等功能，農民以及農業經營者就無法以土地使用權獲得生產資本。目前，我國農民財產性收入僅佔人均純收入的3%，遠低於城市居民。

三是，制約二三產業發展的勞力資源供給，阻礙了城市化進程。按現行的土地承包法規定，農民進入大中城市務工定居，則要無償放棄原土地的承包權。農民為了保留土地承包權，就寧可死守“一畝三分地”，放棄在大中城市定居謀業的機會，這就形成了城市二三產業“用工荒”，而農村“勞動力閑置”並存的怪象。

四是，造成勞動成本的高企，國內購買力的下降。農村勞動力資源流動受阻的情況下，很可能很快出現劉易斯拐點，造成企業勞動力價格攀升、生產成本增加、經濟效益下降、生產規模擴展困難，加上國際經濟持續低迷和其他發展中國家的追趕競爭力不斷提高，出口經濟阻力就會不斷增加。同時，隨著工農產品貿易的嚴重惡化，幾億農民的相對收入和購買力就趨於相對下降，造成內需市場嚴重不足，加大經濟下行壓力。

我國農村土地產權制度改革必須在堅持社會主義土地公有制的基礎和前提下，以十七屆三中全會提出的“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的16字方針為指導，重點解決兩種產權不平等的問題，賦予農民群眾完整的土地權能。同時，以加快推進農村集體土地所有權、農村建設用地和宅基地使用權確權登記發証工作為契機，加快落實中央提出的不動產統一登記制度化建設及實踐，強化以土地為基礎的各類不動產物權的保護與救濟，進一步完善用途管制制度。在“確保農民收入不減少”的前提下，讓農村集體農用地的使用權有序流轉，在“確保農民居住水平不降低”的前提下，讓農村低效利用的建設用地進入市場合理配置，逐步建立主體平等、產權明晰、規則一致、競爭有序、配置合理的城鄉統一土地市場。

完善農村集體土地產權制度，建立互換、租賃、出讓、融資等規范，挖掘農村集體土地使用權的市場價值，將會釋放出巨大的發展能量。第一，將促進城鎮化健康發展。農村建設用地如果能進入有形市場進行合理流動配置，農村土地的資源優勢將得到充分利用，村鎮經濟將得到飛躍性的發展。第二，將促進經營主體加大資本投入和科技投入，實現農業的規模化、機械化、專業化，實現規模經營集聚效益的最大化。第三，將促使一部分農業人口徹底從農業生產中釋放出來，源源不斷地為二、三產業提供勞動力資源。第四，進一步拉動工業化發展。農業規模化、機械化的發展，還將釋放出巨大的機械制造業需求，從而緩解我國制造業產能過剩問題，為轉方式、調結構贏取寶貴的空間和時間，最終進入一個第一、二、三產業協調均衡發展，以及農村勞動力、資本、土地資源的集約高效配置的良性循環模式。

（作者為國土資源部耕地保護司司長）