國土部官員談構建國土資源管理新格局三要點【3】

二、征地制度改革

從歷史的縱向維度看，中國是一個擁有五千多年農業文明的國家，千百年來農民“惜土如金”、“視土如命”的思想根深蒂固，土地是他們子子孫孫的生存保障，寄托著他們未來和希望，非到萬不得已不會輕易賣地﹔從當下世界的橫向維度看，中國特色的社會主義制度創造了“發展奇跡”，給13億人民帶來了歷史以來最好的福祉，足以說明我國現行的土地制度具有時代的適應性和合理性﹔從黨的土地政策演變歷程和經驗教訓看，隻有尊重農民的根本利益，尊重中國的國情，與時俱進，從實際出發，不斷創新，才能謀劃出正確的土地制度。

（一）多種改革觀點的分析

社會各界都十分關注征地制度改革，提出了多種改革觀點，各個觀點也都有各自的理由和依據，但是否是根治征地問題的“良方”，仍有待深入分析。如：實行土地私有制，自由買賣是否可以解決征地和發展的問題？是否大幅度提高征地補償標准就能解決被征地農民長遠生計問題？是否可以無條件地馬上推行公益性項目征地、非公益性項目直接買賣？

土地制度是一個國家經濟社會發展的基礎性制度，中國特色社會主義具有獨創性與無可比擬的活力。制度成本的高低、公平與否，事關發展和穩定的大局。我們不能為解決一個征地問題，制造更多的社會問題，而應該把土地制度所涉及的全部社會問題關聯起來，建立一套符合國情、民情的低成本、高效益的土地制度，讓農民成為城鎮化建設的積極參與者和真正受益者，同時又能為經濟社會發展提供用地保障。

觀點一：一補了之解決不了被征地農民“生活水平有提高、長遠生活有保障”的要求。如果只是單純的“大幅度提高補償標准”,不但解決不了“生活水平有提高、長遠生活有保障”和征地難的老問題，還會產生諸多新問題。

首先，從實踐看，補償標准年年提高，卻仍未解決被征地農民的長遠生計問題。簡單的一補了之，被征地農民一時可能會滿意。但可能會有部分農民因理財不善等原因返貧，從而增加社會不穩定因素。

其次，農民對補償標准的預期也會越來越高，會使土地征收工作更為艱難。補償標准大幅不斷提高，將要被征地的農民就可能會期待更高的補償款而抵制征地，使征地將難上加難，“百年斷頭路”、“百年半拉子工程”將會大量出現，嚴重影響經濟社會的發展。

再次，不斷的大幅提高補償標准，公共財政將不堪重負。若按照全國每年征收830萬畝土地測算，征地拆遷補償的直接性成本支出大概是1.8萬億元，“七通一平”支出大概2.5萬億元，土地取得的總成本不低於4.3萬億元，而每年的土地出讓價款收入大概是3萬億元，土地的取得成本已明顯高於出讓價款，出現“倒挂”。

最后，征地成本必將轉嫁給第二、第三產業。這將提高用地企業的投資成本，進一步降低企業的競爭力，甚至有可能導致經濟下滑，從而影響中央穩增長、調結構、轉方式的戰略大局。

觀點二：按項目性質征地不是簡單的技術問題。在土地用途轉變的相關稅費制度沒有建立完善之前，簡單地推行“公益性項目征地、非公益性項目直接買賣”，無法解決農村集體之間的公平問題，同時政府投資公共產品所形成的土地增值收益將無法回收，也解決不了被征地農民的長遠生計問題。

一方面，村民組織並非一個統一的經濟共同體，將哪個農村集體組織的土地征收用於公益性項目？哪些允許出售？這不是簡單的技術問題，而是社會公平問題。我國土地物權體系中尚未有“發展權”這一權利設定，在發展權購買、補償等配套制度缺失的情況下，難以解決這種征地模式下的土地權益公平問題。

另一方面，政府每年需要征收約300萬畝土地用於基礎設施等公共產品，因為經營性項目用地的直接買賣，其價格傳導的作用，被征地農民將要求比照經營性項目地價作為補償的標准，征地成本勢必大幅提高。而經營性項目土地直接進入市場買賣，政府每年投入的2.5萬億元“七通一平”以及其他公共產品的資金將無法收回。

此外，刻意劃分公益性和非公益性也與國情不符。我國的征地和供地是兩個法律階段。政府實行統一征收、統一規劃、統一出讓，土地的征收基本上沒有區分公益和非公益，出讓價款都進入了公共財政，並主要用於公共產品和“三農”以及教育等公益性支出，其性質本就是公共利益，與私有制國家直接買賣土地進行商業開發有著本質的區別。

（二）完善征地制度的思考和建議

解決征地難問題和落實好“被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障”的中央要求，單靠提高貨幣補償標准是不可能達到的。實際上，征地補償的價格標准也難以科學確定。土地所有權既然時間無限長，其所有者的權益價值在理論上就具有無時間限制、永不磨損、不貶值的特質，很難用數值來確定一個合理的價格。眾所周知，“買賣”同時存在才是市場，而我國的征購制度是單向的“隻買不賣”，與私有制國家“買賣”同時存在的制度有著本質的區別，在此模式下難以形成真正意義的完全市場環境。

隻有從土地本身所承載的權益和功能的視角去研究，按照“補夠用益物權、留足發展權、配好發展機會、完善組織結構、保障參與權”，才既能有效保護和提高農村集體的土地權益和利益，又能夠低成本解決發展用地問題。土地所承載的權益和功能是隨著規劃用途的確定和基礎設施投入而變化的，建設用地的單位面積產出率一般都在農用地的幾十倍以上。如果按照用益物權的損失來量化貨幣補償標准（從征地日期起到正常經營留用地日期為止的時間段內所損失的種植收入），加上按照承載勞動就業能力和產出能力不減少的原則，將一定比例的農用地轉為建設用地留給被征地農村集體經營，征地后的所有者權益就不會減少。同時，在“留地安置”的基礎上，按照不同階層發展機會均等的原則，給被征地的農村集體組織配置具有穩定收入、風險小、管理水平要求不高的項目，建立健全符合社會主義市場經濟環境的農村集體經濟組織結構，將被征地農民作為二三產業的人力開發利用，讓農民從從事農業一產轉到經營二三產，“成為城鎮化建設的積極參與者”，通過自身的勞動不斷獲得新的發展，被征地農民的利益就不會減少，長遠生計才能真正有保障，社會發展的成本也將大大降低。比如征一塊90畝的農用地建一個500個房間的酒店，同時將該村集體的10畝農用地轉為建設用地，留給村集體經濟組織建設出租公寓。這個酒店750位左右的從業人員的房租，按照每人每月400元測算，每年就有360萬元，是原農用地產出的18倍以上。

根據我們今年5∼6月間的專題調研，全國已有17個省份開展了留地安置和留物業安置，並通過建立管理制度和扶持政策，指導和幫助農村集體經濟組織發展有穩定收入的產業，確保被征地農民長遠生計有保障，制度效果和實踐成效十分明顯。這些案例都充分証明了留地安置制度的可行性和強大生命力。

筆者在三亞市和陵水縣工作期間進行了一線的實踐應用，通過賦予被征地村民組織更多的土地發展權，僅用不到相鄰市縣1/3的補償標准，農民就很滿意，主動拆除地上的建筑物、構筑物，將土地平整好交給政府，政府的征地行政成本幾乎為零，取得了很好的成效。農民對留予子孫經營的建設用地（約為征地面積的8%）和有穩定收入的項目充滿信心，無不全身心地投入第二、三產業生產。陵水縣大墩村村民還將“共產黨萬歲”這五個鮮紅的大字刻在大理石碑上，高高矗立在村口。