國土部官員談構建國土資源管理新格局三要點【2】

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新一屆中央政府提出加快城鎮化發展的戰略目標，意味著我國經濟在高速增長30多年后將“百尺竿頭，更進一步”。土地制度作為一個國家基礎性、根本性和全局性的制度，不斷改革創新以適應現勢的經濟社會制度是應然之舉。國土資源部姜大明部長指出，我國土地管理制度改革要以遵循保護資源、節約集約、維護權益為原則,推進城鎮化、工業化、信息化和農業現代化同步發展，為進一步深化土地制度改革指明了方向，提出了要求。

“保護資源、節約集約、維護權益”是基於系統論視野的有機整體論斷，是構建國土資源管理與利用工作新格局的大方向，這既需要科學的頂層制度框架設計，又需要科學的底層機制和規范操作措施的配套推進。筆者認為，面對建設新型城鎮化、工業化的新時代要求，國土資源管理工作落實這一新思想論斷的關鍵點在於找准制度改革的切入點和落腳點，高度統一到“四個利於”的總體目標上來，聚焦到“三位一體”的土地制度改革上來，即把利於經濟社會發展、利於維護群眾合法權益、利於資源可持續利用、利於生態均衡安全的“四個利於”作為總目標，以改革管理方式構建新的集約節約用地制度，以轉變補償安置方式構建新的征地制度，以完善土地權能構建農村土地產權制度，形成一套低成本、高效率、公平、合理、科學的土地管理、利用新制度。

一、集約節約用地制度改革

（一）短缺是大國情、節約是大戰略。

在加快工業化和城鎮化發展的歷程中，我們將長期面臨著供給與需求難解的命題：一方面，資源總量短缺是我國的大國情。在全國960萬平方公裡的陸地國土上，宜居生產空間隻有約300萬平方公裡，而適宜進行大規模、高強度開發的隻有約180萬平方公裡，且集中分布於“胡煥庸線”以東，而這又恰恰與我國優質耕地資源的空間分布高度重疊。今后，高速發展的二三產業仍需要大量的土地，城鎮、農村和各項基礎設施建設對土地將呈多邊擠壓態勢。僅城鎮化一項，城鎮化率每提高一個百分點，就要轉移1400萬人，用地287萬畝。假如城鎮化率達到80%，至少還需要8000萬畝土地。另一方面，13億人口要吃飯，糧食問題始終是頭等大事。“我們自己的飯碗主要要裝自己生產的糧食”，這是黨和國家解決糧食安全問題的基本方針，必須堅決守住耕地保護的紅線不動搖。“吃飯”與“建設”的矛盾在今后相當長的一段時間內將日益突出，決不可掉以輕心。

發展機遇不可失，資源稟賦不可改。“發展是硬道理，節約是大戰略”，堅持節約集約用地戰略是中央的既定方針，也是各級政府的重要責任，更是國土人的重大使命。隻有旗幟鮮明、堅持不懈地實行節約集約用地戰略，“強化土地節約集約利用和保護，所有的山山水水都要規劃好、利用好”，才是實現又好又快發展的唯一路徑，除此別無選擇。

（二）理念是基礎，方式是關鍵。

發展經驗告訴我們，發展理念是決定節約集約的基礎，管理方式是能否落實節約優先戰略的關鍵。有什麼樣的發展理念，就有什麼樣的發展方式﹔有什麼樣的發展方式，就有什麼樣的用地效果。

客觀地講，我們以往並沒有很好地解決政府、市場、社會的關系，市場配置資源制度有待進一步完善。有些地方政府為了多漲、快漲GDP，習慣性地依靠增加生產要素量的投入來擴大生產規模、實現經濟增長。政府之間為了營造投資“窪地”競相低價大面積出讓產業用地，給企業以地套利大開方便之門。企業為了獲得盡可能多的土地利益，在項目立項時就大量“注水”，虛報投資額，多佔地、佔好地，佔多用少甚至佔而不用，坐吃土地差價和土地增值收益。政府之間招商引資的降價競爭，實質是一種很典型的零和博弈。GDP是企業生產出來的，企業生產的多少是根據市場來決定的，政府相競降價的招商引資僅是財富的轉移，並不是財富的創造，不但不會增加產品的總產出，反而浪費了大量的土地資源、流失了大量的土地資產。特別是由於資源配置的事權過多掌握在政府手中，大城市的政府往往會用行政、資金等優勢設定優惠條件，吸引項目不斷流向大城市，造成了越大的城市規模擴張越快，“大城市病’日益嚴重，引起資源浪費、環境惡化、物價上漲、人滿為患、房價高企、人力短缺、投入產出比下降，規模效益不斷遞減。而具有比較優勢的中小城市卻出現大量的“空房”和閑置勞動力，阻礙了國土利用新格局的構建，損害了國家的整體利益。

我國經濟走到今天，增長中潛伏著風險，成就中暗藏著矛盾，不轉型升級則舉步維艱。以城鎮化發展為例，從1990年至2002年我國41個特大城市主城區用地規模平均增長超過50%，城市用地增長彈性系數（城市用地增長速度/人口增長速度）達到2.28（美國在1970年至1990年的20年間，曾堅持自由放任的城市化模式，城市用地增長彈性系數也隻有1.66），遠遠超過了國際公認的1.12的合理界限。我們當前的單位建設用地產出水平普遍明顯偏低，不到英國的11%，僅為韓國的18%。長此以往，經濟社會建設發展用地問題將難以為繼。

（三）管控是手段，機制是保障。

今年6月25日，姜大明部長在紀念第23個全國土地日主題講話中指出，“要按照‘規劃管控、計劃調節、標准控制、市場配置、政策鼓勵、監測監管、考核評價、共同責任’的原則，全面推進節約集約用地政策完善和制度創新”。姜部長的講話明確要求，全面推進節約集約用地，必須堅持規劃管控和市場引導並重，約束與激勵並舉，綜合運用法律、行政、技術、經濟等手段，強化宏觀調控政策、完善地價管制制度、健全節地標准體系、加強監管和督察，規范用地行為。筆者認為，要將這一基本精神落到實處，可以從以下四方面著手：

一是完善高效利用機制。一要盤活存量控總量。目前的存量建設用地蘊藏著巨大的潛力，完善制度設計，定規范、定標准，建立節約集約用地總體評價制度，對於單位面積產出水平明顯偏低的省份，實行總量控制的倒逼機制，促使地方加快轉變“重增量、輕存量”、“重規模、輕效益”的土地利用方式，形成節約集約用地的政策導向。對於超大規模城市，應建立供地的門檻，培育科技含量高、附加值高、環境友好的產業，將技術水平低、勞動力需求量大的產業攔在門外，切實轉變靠土地增量供應實現經濟增長的粗放發展模式。採取差別化稅收、地價等擠出措施，騰籠換鳥，將土地利用效益低的產業擠出超大規模的城市，提升存量土地的利用效益。二要優化產業控布局。按照區位比較優勢，從世界經濟的發展維度與國家整體的利益角度出發，不同地區要立足自身的勞動力、資本、土地、技術、管理、市場等各種資源稟賦特點，定位產業結構和發展模式，充分發揮資源稟賦的比較優勢，各自擔當好國家總體經濟格局中角色定位，有效杜絕無視區位條件、不顧環境容量、不考慮社會成本的低效擴張、無序發展。三要把握流量控結構。規范城鄉建設用地增減挂鉤，鼓勵開展“三舊”改造和城中村改造，增加建設用地流量。支持通過依法收回、優化使用等手段，大力推進低效用地的二次開發。建立宅基地退出激勵機制，盤活利用農村建設用地。四要用好增量控時序。建立增量系數函數，實行計劃指標分配與節約集約用地挂鉤制度，投入產出比高、規模效益好、土地節約集約利用的，相應提高增量指標的系數，反之亦然。運籌土地利用新格局，合理確定新增建設用地規模和結構，建立投入產出指標體系，切實提高單位土地面積投資強度、產出效率，抑制政府零和博弈，防止企業以地套利、寬大寬算圈地。

二是完善土地價格機制。要針對不同地區、不同行業，制定科學合理的基准地價，差別對待、有引有堵有疏、因勢利導，抑制超大城市規模的無序擴張，促使產業和人口“擇地而居”、流向規模經濟效益比較高的中小城市，著力解決市場機制發揮不到位的問題，優化資源配置、培育優勢產業、提高資源利用效率。

三是完善經濟約束激勵機制。實行差別化政策，完善有利於保護耕地的土地財稅制度。探索城鎮土地使用稅稅額分級與土地集約利用水平相挂鉤制度，提高保有成本，抑制以地套利，淘汰落后產能的項目。設置階梯式的新增建設用地土地有償使用費，佔用耕地的征收標准要數倍於佔用其他類別土地，提高佔地多、經濟規模大的地區的征收標准，讓用地者付出相應的發展權成本，同時，加大國家統籌比例，專項用於糧食主產區的轉移支付，以抑制企業多佔地，鼓勵保護沃土良田，提高節約集約用地的水平。

四是完善土地資源市場配置機制。目前，農村居民點用地有2億多畝，僅住宅用地閑置就超過5000萬畝，如果按照黨的十七屆三中全會精神，建立城鄉統一的建設用地市場,在保障農民居住水平不降低的前提下讓集體建設用地使用權有序流轉，促進“二三產業主動下鄉”，減少土地征收、優化土地利用結構、加快村鎮經濟發展、提高中小城鎮的規模效益，保護好沃土良田。