專家談國務院機構改革：不少地方權力需要收歸中央

確保好的改革《方案》得到好的貫徹落實

——“學習貫徹黨的十八屆二中全會精神，

深入推進行政體制改革”專家座談會觀點綜述

人民網北京4月10日電 2013年3月30日，中國行政體制改革研究會召開“學習貫徹黨的十八屆二中全會精神，深入推進行政體制改革”專家座談會。會議由中國行政體制改革研究會會長魏禮群主持。國家行政學院、國務院研究室、國務院發展研究中心、清華大學、中國政法大學以及中國行政管理學會、中國機構編制管理研究會、中國行政體制改革研究會等機構的20多位專家學者參加了座談會。與會人員緊緊圍繞學習領會和貫徹落實黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》（以下簡稱《方案》），對這次國務院機構改革和職能轉變的歷史背景、主要內容、重要舉措和重大意義，開展了深入研討，並就如何落實好《方案》，提出了不少有價值的意見和建議。現將主要觀點整理綜述如下。

一、對《方案》的評價

與會專家對《方案》給予了高度評價，認為《方案》適應現階段我國經濟社會發展所面臨形勢的需要，體現了新一屆中央領導集體和新一屆國務院堅定推進改革的決心和智慧。所提出的改革舉措方向明確、重點突出、針對性強。改革力度拿捏得准，順應了社會各界的期待，正確地處理了改革發展穩定的關系。《方案》亮點很多，特點鮮明：一是將國務院機構改革和職能轉變與加快完善社會主義市場經濟體制的目標要求和進程相統一﹔二是將機構改革和職能轉變緊密結合、同步推進，更加突出了職能轉變這一行政體制改革的核心﹔三是著力明確政府、市場、社會、公民個人、中央和地方等多元主體的權責界限，通過職能轉移、下放、整合和加強，推進“四個分開”﹔四是重點圍繞保障和改善民生，在一些事關人民群眾切身利益的領域，整合加強行政機構、完善管理體制﹔五是從管理理念、職能定位、機構調整、管理方式創新等方面體現了社會管理的新思路﹔六是注重完善制度機制，通過加強基礎性制度建設和依法行政，致力提高政府管理的科學化、規范化、法治化水平。

專家們相信，貫徹落實好《方案》提出的改革舉措，必將大大激發經濟社會發展活力﹔必將把完善我國社會主義市場經濟體制、建設中國特色社會主義行政體制的進程向前推進一大步，極大地釋放體制制度紅利﹔必將對我國經濟社會發展產生重大而深遠的影響。

二、落實好《方案》的建議

與會專家一致認為，制定一個好《方案》不容易，貫徹落實好《方案》更不容易。有些專家指出，既要充分認識《方案》出台的重大意義，充分看到各項改革措施的積極作用，也要清醒估計到實施《方案》的難度。無論是機構整合，還是職能轉變，由於涉及相關部門和人員的職責、權限調整，涉及管理方式、行為方式的轉變，涉及市場主體、社會組織的發育成熟和相關管理制度的建立完善，落實起來會存在不少困難。特別是職能轉變的措施，落實起來會更加復雜艱巨。就如何確保《方案》落實到位，專家們提出了不少意見和建議，主要是：

1、加強對實施《方案》的統一領導和協調。這次機構改革力度不小，涉及許多部門，轉變職能更是涉及所有中央和地方各級政府部門。推進政府職能轉移和下放意味著削減政府部門的權力，一些部門可能缺乏足夠動力，因此，依靠各個部門自身來推進改革難度較大。建議國務院切實加強組織領導，採取多種形式，加強思想教育，統一認識，統一行動，並制定具體方案，規定路線圖、時間表，防止虎頭蛇尾、避重就輕。要強化有關部門和機構的權威和作用，以統一推進和協調改革。

2、統籌配置已整合機構的職責和資源。對於這次改革中整合的機構，為確保其職責整合到位，真正達到機構整合的目的，避免出現整合后各部門仍各行其事、貌合神離的現象，需要統籌配置已整合部門的職責、資源，統籌考慮機構設置、人員安排，以實現“內涵式”大部門制改革。

3、系統梳理各部門的職能。在轉變政府職能方面，《方案》明確，該取消的取消，該下放的下放，該整合的整合，該管的要管住管好。但必須界定哪些是政府該管的，哪些是不該管的。具體到一個政府部門而言，就是哪些職能該取消，哪些該下放，哪些該加強，哪些該整合。為解決這個問題，首先需要採用科學的方法，對政府職能進行“深耕細作”，從縱向和橫向兩個維度，對各個政府部門的職能進行系統梳理。不僅對這次整合的部門，對所有部門的職能都要進行精細化的梳理。在此基礎上，確定哪些職能該取消、該下放、該整合、該加強，並通過法制形式作出明確具體的規定。

4、加強對改革實施情況的監督評估。為防止改革實施中出現虎頭蛇尾甚至有頭無尾的情況，在實施改革《方案》過程中，應定期開展監督檢查和評估，了解改革措施實施取得的進展和成效，以督促有關部門落實改革舉措，發現和解決實施過程中出現的問題。為保証評估工作的客觀性和公正性，可以考慮在有關部門的組織主持下，委托國內權威社團組織、科研機構具體負責開展評估工作。

5、強化法制手段推進改革。十二屆全國人大一次會議批准了《方案》，標志著新一屆國務院組成部門設置實現了法定化。但是，《方案》中提出的職能轉變舉措，很多是方向性、原則性的，需要通過具體措施加以落實。為保証這些改革措施的權威性，避免“翻燒餅”現象，推進職能轉變要通過法制手段，而不僅僅通過行政手段來進行。

三、實施《方案》需要關注的問題

在討論中，與會專家還提出了推進國務院機構改革和職能轉變過程中需要關注的一些問題。

一是機構改革的方向和周期問題。專家們認為，機構改革是要通過調整政府組織機構設置和職能配置，形成規模適度、結構合理、分工明確、權責一致、運轉高效的組織體系。要防止把國務院機構改革等同於大部門制改革的傾向。衡量政府組織機構設置是否合理的標准，不只是政府規模的大小、部門數量的多少，而是能否適應經濟社會發展需要，能否高效地履行職能。無論從理論上還是從國際經驗來看，政府部門數量的多少都不是關鍵，核心應是職責界定是否合理清晰，履行職責是否規范、高效。今后的機構改革應在劃清部門職責邊界、更加規范部門和人員行為等方面下更大功夫。

有的專家提出，過去三十多年，我國每五年進行一次集中的國務院機構改革，這在從計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的過程中是必要的。但目前我國社會主義市場經濟體制已基本建立，國務院機構已形成基本適應社會主義市場經濟體制的組織架構。過於頻繁的大規模機構調整可能對工作造成不利影響。今后國務院機構是不是必須每五年改革一次，需要研究。

二是實施改革的節奏問題。與會專家認為，這次改革強調要向市場、社會和地方政府放權，方向是正確的。但是，要注意把握好放權的節奏。在向市場放權方面，一個真正運行有序的市場是需要有效監管的市場。推進向市場放權，需要強化政府對市場的監管職能，要與相關市場監管機制的完善程度相協調。在向社會放權方面，由於多種原因，我國社會組織發育不足、運作不夠規范，沒有足夠的能力承接政府轉移的很多職能，需要採用積極而穩妥的做法，既通過放權加快社會組織的發展，又要注意放權的步伐，循序漸進地推進職能轉移。在向地方政府放權方面，首先要界定中央和地方的四個責任關系，即決策責任、執行責任、籌資責任和監管責任。實際上，目前在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等領域，有不少權力需要收歸中央。要完善地方政府的責任機制，向地方放權必須與加強中央對地方的制約監督同步。

三是政府在保障和改善民生方面的職責問題。保障和改善民生是政府關注的重點，也是這次改革關注的一個重點。有的專家提出，政府在強化這方面的職責時，首先要合理界定政府的職責范圍，不能把民生的概念無限擴大，導致政府承擔無限責任。其次，政府要注意選擇履行責任的模式。這方面，一些拉美國家與日本形成了鮮明對比。拉美國家選擇的是福利型民生，而日本選擇的是生產型民生。這體現在一系列政策上：從產業政策看，日本主要關注中小企業的發展，而拉美國家則對壟斷集團採取容忍的態度﹔從社會保障政策看，日本注重提高社會保障的覆蓋面，而拉美國家主要是提高社會保障的標准﹔從農業政策看，日本政府注意提高農業勞動者的收入，拉美國家很多地區則允許大農業資本家對中小農戶實行兼並，導致了失地農民大量向城市涌入﹔從對教育的投入來看，日本非常重視基礎教育，而拉美國家更多地投向高等教育。其結果是，拉美國家貧富差距越來越大，而日本則有90%的人都認為自己是中產階級。這些國際經驗值得我國借鑒。

四是落實有關改革措施可能出現的新問題。有的專家指出，在落實一些改革措施過程中，可能出現新的問題。例如，一些地方政府創新公共服務方式，通過購買方式提供公共服務。但是對於哪些服務可以通過購買來提供，誰來發包，發包了以后怎麼監督，尚沒有嚴格的操作規范，易於造成尋租空間。所以，在實施這類改革過程中，要注意相關配套制度的建設和完善。

五是落實《方案》，深化行政體制改革，對各級政府及其部門和全體工作人員都提出了新的更高要求，必須通過多種途徑，大大提升各級干部和所有工作人員的素質和能力。