海南率先在全国实行省级以下森林公安垂直管理

海南霸王岭森林公安局民警带犯罪嫌疑人指认现场。

　　9个多月前，2014年1月9日，中共海南省委六届五次全会决定实施森林公安管理体制改革，率先在全国实行省级以下森林公安垂直管理。

　　4个月前，海南省18个市县森林公安局及其内设派出所已正式由属地管理调整为省级以下垂直管理。这标志着全国首个省级森林公安垂直管理改革工作全面完成。

　　海南为何要作出如此“吃螃蟹”之举？近日，《法制日报》记者采访海南省多个市县森林公安局，了解到了森林公安垂直管理改革前后变化情况以及仍待破解的问题。

　　试水四月

　　明确执法权限侦破涉林案大增

　　“暂时可以松口气了。”9月26日，临高县森林公安局民警将涉嫌滥伐林木的临高某房产公司马某送进看守所后表示。

　　此案系海南省森林公安机关自今年6月实行垂直管理以来，由省森林公安局直接督办，并通过网上追逃方式抓获犯罪嫌疑人的首宗非法侵占林地案件。

　　7月中旬，海南省森林公安局指挥东方市等三地森林公安机关协同破获9宗毁林积案，森林公安垂直管理体制改革成效初步显现。

　　根据国家森林公安局的部署，2014年10月10日至12月10日，海南省森林公安局在全省范围内组织开展打击破坏森林和野生动物资源违法犯罪专项行动，代号“2014利剑行动”。

　　10月10日17时，屯昌县森林公安局成功捣毁一个非法收购野生动物窝点，当场查获活体猴子1只、冻体鸟类27斤、长嘴鸟11只、狸类24只、野山猪6斤、豪猪1只、松鼠类27只。

　　记者在采访中了解到，经过4个多月的运行，海南省森林公安机关共受理各类涉林案件(含现案、积案)446起，查处380起，打击处理违法犯罪人员393名，其中立刑事案件219宗，较去年同比增长21%；破175宗，同比增长25%；抓获犯罪嫌疑人197人，同比增长13.2%；移送起诉134人，同比增长81.1%。省级以下森林公安垂直管理优势逐步呈现，打击能力有了显著提升。

　　“短时间内侦破案件之所以能大幅度提升，这得益于执法权限问题的解决。”海南省森林公安局局长王雄进对《法制日报》记者说，垂直管理改革工作中，海南省高院、省检察院、省公安厅和省林业厅联合印发了《关于办理森林刑事、治安和林业行政案件有关规定的通知》，明确了各级森林公安机关执法关系和办案权限，结束了全省森林公安机关无独立办案权的历史。

　　改革以前

　　受机制束缚无法有效调配警力

　　海南森林公安始建于1982年，发展于1988年，规范于2009年。

　　2009年3月，海南省森林公安完成了过渡公务员改革，全省森林公安机构人员全部纳入政法专项编制管理，结束了海南森林公安设立以来企业(事业)办公安的历史，但实行的是“条块结合、以块为主”的管理体制，共设立森林公安机构84个。省森林公安局及其直属单位实行直管，市县森林公安局及下设派出所实行属地林业局管理。

　　据了解，海南省森林公安机关管护全省林地面积3100多万亩，按国家森林公安局每3万亩配备1名民警的标准编制应为1033名，而下达编制只有703名(省编办预留13名，实有编制为690名)。18个市县森林公安局承担了全省近3/4的工作量，实有民警却仅有273人。由于无法有效地调配辖区内的其他警力，警力明显不足问题在工作中日趋严重，造成天保工程共管区管护职责不清，市县森林公安和天保工程区森林公安互相推卸责任，局部地区涉林案件高发。

　　“近年来，虽然我局积极采取加强干部协管、警力整合、警务合作等措施来缓解警力不足，但由于市县森林公安人财物事权都在当地，管理不到位，民警个人的发展空间受限，工作积极性锐减，影响了队伍的建设和管理。”王雄进表示，同时，森林公安作为林业主管部门内设机构，绝大多数无独立的刑事执法权，就不能落实森林公安刑事、治安案件的管辖范围和执法权限，这是长期困扰执法办案的难题。

　　由于全省森林公安机关无独立刑事执法权，也无治安拘留等行政处罚措施，在查处涉林刑事案件时，案件立案、侦查等必须经地方公安机关审批，工作被动。另外，森林公安在查处涉及地方政府重点项目造成毁林占地案时，因地方保护而难以得到审批。

　　根据森林法规定，森林公安机关具有以自己名义代行行政处罚权主体资格，其他林业行政执法权则需要受同级林业部门委托，以林业部门名义执法。这事实上导致了权责不一致，实际执法权是森林公安行使，而执法行为引起责任则由林业部门承担。

　　记者了解到，垂直管理之前，各市县森林公安人事任免、经费保障隶属当地党委、政府，在这种行政和预算管理体制下，市县森林公安机关往往对一些市县政府和企业以发展经济为由违规侵占、破坏森林资源的行为不作为、慢作为或作为不到位。据调查，目前海南省毁林、侵占林地等案件发生主要在市县所辖森林资源，一些市县森林公安机关因种种原因不敢执法或无法查处执法。

　　另外，由于森林公安属林业部门管理，列入同级财政“农财口”预算，还存在业务经费和警用装备保障不足，“三基”工程建设滞后，公安信息化建设严重滞后等问题。