国土部官员谈构建国土资源管理新格局三要点【4】

三、农村土地产权制度改革

产权问题是土地制度的基础和核心。农村土地产权制度的症结主要表现为农民享有的土地权能不完整，尤其是没有充分的土地处置权、收益权。这种限定农村集体土地资产属性的产权管理制度，既不符合市场经济和民事权利法理要求，也不符合党的十八大提出的加快推进城镇化战略精神，影响了整个社会生产资料的配置平衡关系。

一是，影响农业规模化、机械化、规范化生产，难以实现耕地的有效保护和合理利用。现实中，农村集体土地所有权主体资格界定不明、农村集体没有充分的土地处置权、收益权。可以说，现在仅“耕者有田种”，并非“耕者有其田”。农民在事实上不能稳定长期地占有和使用土地，制约了土地资源的流动和合理配置。一方面，直接导致农业的专业化、规模化、企业化的现代农业生产方式和组织形式难以实现。另一方面，就会引起农业投入短视行为，土地得不到稳定持续的投入。这一问题不解决，土地尤其耕地质量保护工作就缺乏内生机制。

二是，集体建设用地权能的不完善，导致农民土地财产权无从实现，造成社会分配不公。现行的土地管理制度依据土地所有者“身份”，分别设立不同的土地占用、使用、收益、处分等权能，农村集体土地仅在有限的情形下方可进行建设和进入市场。这种对集体建设用地进行严格限定使用范围和用途的做法，限制了农民土地财产权的实现，导致他们在社会分配中处于弱势状态。同时，农村集体土地资产属性缺失，没有抵押、融资等功能，农民以及农业经营者就无法以土地使用权获得生产资本。目前，我国农民财产性收入仅占人均纯收入的3%，远低于城市居民。

三是，制约二三产业发展的劳力资源供给，阻碍了城市化进程。按现行的土地承包法规定，农民进入大中城市务工定居，则要无偿放弃原土地的承包权。农民为了保留土地承包权，就宁可死守“一亩三分地”，放弃在大中城市定居谋业的机会，这就形成了城市二三产业“用工荒”，而农村“劳动力闲置”并存的怪象。

四是，造成劳动成本的高企，国内购买力的下降。农村劳动力资源流动受阻的情况下，很可能很快出现刘易斯拐点，造成企业劳动力价格攀升、生产成本增加、经济效益下降、生产规模扩展困难，加上国际经济持续低迷和其他发展中国家的追赶竞争力不断提高，出口经济阻力就会不断增加。同时，随着工农产品贸易的严重恶化，几亿农民的相对收入和购买力就趋于相对下降，造成内需市场严重不足，加大经济下行压力。

我国农村土地产权制度改革必须在坚持社会主义土地公有制的基础和前提下，以十七届三中全会提出的“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的16字方针为指导，重点解决两种产权不平等的问题，赋予农民群众完整的土地权能。同时，以加快推进农村集体土地所有权、农村建设用地和宅基地使用权确权登记发证工作为契机，加快落实中央提出的不动产统一登记制度化建设及实践，强化以土地为基础的各类不动产物权的保护与救济，进一步完善用途管制制度。在“确保农民收入不减少”的前提下，让农村集体农用地的使用权有序流转，在“确保农民居住水平不降低”的前提下，让农村低效利用的建设用地进入市场合理配置，逐步建立主体平等、产权明晰、规则一致、竞争有序、配置合理的城乡统一土地市场。

完善农村集体土地产权制度，建立互换、租赁、出让、融资等规范，挖掘农村集体土地使用权的市场价值，将会释放出巨大的发展能量。第一，将促进城镇化健康发展。农村建设用地如果能进入有形市场进行合理流动配置，农村土地的资源优势将得到充分利用，村镇经济将得到飞跃性的发展。第二，将促进经营主体加大资本投入和科技投入，实现农业的规模化、机械化、专业化，实现规模经营集聚效益的最大化。第三，将促使一部分农业人口彻底从农业生产中释放出来，源源不断地为二、三产业提供劳动力资源。第四，进一步拉动工业化发展。农业规模化、机械化的发展，还将释放出巨大的机械制造业需求，从而缓解我国制造业产能过剩问题，为转方式、调结构赢取宝贵的空间和时间，最终进入一个第一、二、三产业协调均衡发展，以及农村劳动力、资本、土地资源的集约高效配置的良性循环模式。

（作者为国土资源部耕地保护司司长）