国土部官员谈构建国土资源管理新格局三要点【3】

二、征地制度改革

从历史的纵向维度看，中国是一个拥有五千多年农业文明的国家，千百年来农民“惜土如金”、“视土如命”的思想根深蒂固，土地是他们子子孙孙的生存保障，寄托着他们未来和希望，非到万不得已不会轻易卖地；从当下世界的横向维度看，中国特色的社会主义制度创造了“发展奇迹”，给13亿人民带来了历史以来最好的福祉，足以说明我国现行的土地制度具有时代的适应性和合理性；从党的土地政策演变历程和经验教训看，只有尊重农民的根本利益，尊重中国的国情，与时俱进，从实际出发，不断创新，才能谋划出正确的土地制度。

（一）多种改革观点的分析

社会各界都十分关注征地制度改革，提出了多种改革观点，各个观点也都有各自的理由和依据，但是否是根治征地问题的“良方”，仍有待深入分析。如：实行土地私有制，自由买卖是否可以解决征地和发展的问题？是否大幅度提高征地补偿标准就能解决被征地农民长远生计问题？是否可以无条件地马上推行公益性项目征地、非公益性项目直接买卖？

土地制度是一个国家经济社会发展的基础性制度，中国特色社会主义具有独创性与无可比拟的活力。制度成本的高低、公平与否，事关发展和稳定的大局。我们不能为解决一个征地问题，制造更多的社会问题，而应该把土地制度所涉及的全部社会问题关联起来，建立一套符合国情、民情的低成本、高效益的土地制度，让农民成为城镇化建设的积极参与者和真正受益者，同时又能为经济社会发展提供用地保障。

观点一：一补了之解决不了被征地农民“生活水平有提高、长远生活有保障”的要求。如果只是单纯的“大幅度提高补偿标准”,不但解决不了“生活水平有提高、长远生活有保障”和征地难的老问题，还会产生诸多新问题。

首先，从实践看，补偿标准年年提高，却仍未解决被征地农民的长远生计问题。简单的一补了之，被征地农民一时可能会满意。但可能会有部分农民因理财不善等原因返贫，从而增加社会不稳定因素。

其次，农民对补偿标准的预期也会越来越高，会使土地征收工作更为艰难。补偿标准大幅不断提高，将要被征地的农民就可能会期待更高的补偿款而抵制征地，使征地将难上加难，“百年断头路”、“百年半拉子工程”将会大量出现，严重影响经济社会的发展。

再次，不断的大幅提高补偿标准，公共财政将不堪重负。若按照全国每年征收830万亩土地测算，征地拆迁补偿的直接性成本支出大概是1.8万亿元，“七通一平”支出大概2.5万亿元，土地取得的总成本不低于4.3万亿元，而每年的土地出让价款收入大概是3万亿元，土地的取得成本已明显高于出让价款，出现“倒挂”。

最后，征地成本必将转嫁给第二、第三产业。这将提高用地企业的投资成本，进一步降低企业的竞争力，甚至有可能导致经济下滑，从而影响中央稳增长、调结构、转方式的战略大局。

观点二：按项目性质征地不是简单的技术问题。在土地用途转变的相关税费制度没有建立完善之前，简单地推行“公益性项目征地、非公益性项目直接买卖”，无法解决农村集体之间的公平问题，同时政府投资公共产品所形成的土地增值收益将无法回收，也解决不了被征地农民的长远生计问题。

一方面，村民组织并非一个统一的经济共同体，将哪个农村集体组织的土地征收用于公益性项目？哪些允许出售？这不是简单的技术问题，而是社会公平问题。我国土地物权体系中尚未有“发展权”这一权利设定，在发展权购买、补偿等配套制度缺失的情况下，难以解决这种征地模式下的土地权益公平问题。

另一方面，政府每年需要征收约300万亩土地用于基础设施等公共产品，因为经营性项目用地的直接买卖，其价格传导的作用，被征地农民将要求比照经营性项目地价作为补偿的标准，征地成本势必大幅提高。而经营性项目土地直接进入市场买卖，政府每年投入的2.5万亿元“七通一平”以及其他公共产品的资金将无法收回。

此外，刻意划分公益性和非公益性也与国情不符。我国的征地和供地是两个法律阶段。政府实行统一征收、统一规划、统一出让，土地的征收基本上没有区分公益和非公益，出让价款都进入了公共财政，并主要用于公共产品和“三农”以及教育等公益性支出，其性质本就是公共利益，与私有制国家直接买卖土地进行商业开发有着本质的区别。

（二）完善征地制度的思考和建议

解决征地难问题和落实好“被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”的中央要求，单靠提高货币补偿标准是不可能达到的。实际上，征地补偿的价格标准也难以科学确定。土地所有权既然时间无限长，其所有者的权益价值在理论上就具有无时间限制、永不磨损、不贬值的特质，很难用数值来确定一个合理的价格。众所周知，“买卖”同时存在才是市场，而我国的征购制度是单向的“只买不卖”，与私有制国家“买卖”同时存在的制度有着本质的区别，在此模式下难以形成真正意义的完全市场环境。

只有从土地本身所承载的权益和功能的视角去研究，按照“补够用益物权、留足发展权、配好发展机会、完善组织结构、保障参与权”，才既能有效保护和提高农村集体的土地权益和利益，又能够低成本解决发展用地问题。土地所承载的权益和功能是随着规划用途的确定和基础设施投入而变化的，建设用地的单位面积产出率一般都在农用地的几十倍以上。如果按照用益物权的损失来量化货币补偿标准（从征地日期起到正常经营留用地日期为止的时间段内所损失的种植收入），加上按照承载劳动就业能力和产出能力不减少的原则，将一定比例的农用地转为建设用地留给被征地农村集体经营，征地后的所有者权益就不会减少。同时，在“留地安置”的基础上，按照不同阶层发展机会均等的原则，给被征地的农村集体组织配置具有稳定收入、风险小、管理水平要求不高的项目，建立健全符合社会主义市场经济环境的农村集体经济组织结构，将被征地农民作为二三产业的人力开发利用，让农民从从事农业一产转到经营二三产，“成为城镇化建设的积极参与者”，通过自身的劳动不断获得新的发展，被征地农民的利益就不会减少，长远生计才能真正有保障，社会发展的成本也将大大降低。比如征一块90亩的农用地建一个500个房间的酒店，同时将该村集体的10亩农用地转为建设用地，留给村集体经济组织建设出租公寓。这个酒店750位左右的从业人员的房租，按照每人每月400元测算，每年就有360万元，是原农用地产出的18倍以上。

根据我们今年5～6月间的专题调研，全国已有17个省份开展了留地安置和留物业安置，并通过建立管理制度和扶持政策，指导和帮助农村集体经济组织发展有稳定收入的产业，确保被征地农民长远生计有保障，制度效果和实践成效十分明显。这些案例都充分证明了留地安置制度的可行性和强大生命力。

笔者在三亚市和陵水县工作期间进行了一线的实践应用，通过赋予被征地村民组织更多的土地发展权，仅用不到相邻市县1/3的补偿标准，农民就很满意，主动拆除地上的建筑物、构筑物，将土地平整好交给政府，政府的征地行政成本几乎为零，取得了很好的成效。农民对留予子孙经营的建设用地（约为征地面积的8%）和有稳定收入的项目充满信心，无不全身心地投入第二、三产业生产。陵水县大墩村村民还将“共产党万岁”这五个鲜红的大字刻在大理石碑上，高高矗立在村口。