国土部官员谈构建国土资源管理新格局三要点【2】

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新一届中央政府提出加快城镇化发展的战略目标，意味着我国经济在高速增长30多年后将“百尺竿头，更进一步”。土地制度作为一个国家基础性、根本性和全局性的制度，不断改革创新以适应现势的经济社会制度是应然之举。国土资源部姜大明部长指出，我国土地管理制度改革要以遵循保护资源、节约集约、维护权益为原则,推进城镇化、工业化、信息化和农业现代化同步发展，为进一步深化土地制度改革指明了方向，提出了要求。

“保护资源、节约集约、维护权益”是基于系统论视野的有机整体论断，是构建国土资源管理与利用工作新格局的大方向，这既需要科学的顶层制度框架设计，又需要科学的底层机制和规范操作措施的配套推进。笔者认为，面对建设新型城镇化、工业化的新时代要求，国土资源管理工作落实这一新思想论断的关键点在于找准制度改革的切入点和落脚点，高度统一到“四个利于”的总体目标上来，聚焦到“三位一体”的土地制度改革上来，即把利于经济社会发展、利于维护群众合法权益、利于资源可持续利用、利于生态均衡安全的“四个利于”作为总目标，以改革管理方式构建新的集约节约用地制度，以转变补偿安置方式构建新的征地制度，以完善土地权能构建农村土地产权制度，形成一套低成本、高效率、公平、合理、科学的土地管理、利用新制度。

一、集约节约用地制度改革

（一）短缺是大国情、节约是大战略。

在加快工业化和城镇化发展的历程中，我们将长期面临着供给与需求难解的命题：一方面，资源总量短缺是我国的大国情。在全国960万平方公里的陆地国土上，宜居生产空间只有约300万平方公里，而适宜进行大规模、高强度开发的只有约180万平方公里，且集中分布于“胡焕庸线”以东，而这又恰恰与我国优质耕地资源的空间分布高度重叠。今后，高速发展的二三产业仍需要大量的土地，城镇、农村和各项基础设施建设对土地将呈多边挤压态势。仅城镇化一项，城镇化率每提高一个百分点，就要转移1400万人，用地287万亩。假如城镇化率达到80%，至少还需要8000万亩土地。另一方面，13亿人口要吃饭，粮食问题始终是头等大事。“我们自己的饭碗主要要装自己生产的粮食”，这是党和国家解决粮食安全问题的基本方针，必须坚决守住耕地保护的红线不动摇。“吃饭”与“建设”的矛盾在今后相当长的一段时间内将日益突出，决不可掉以轻心。

发展机遇不可失，资源禀赋不可改。“发展是硬道理，节约是大战略”，坚持节约集约用地战略是中央的既定方针，也是各级政府的重要责任，更是国土人的重大使命。只有旗帜鲜明、坚持不懈地实行节约集约用地战略，“强化土地节约集约利用和保护，所有的山山水水都要规划好、利用好”，才是实现又好又快发展的唯一路径，除此别无选择。

（二）理念是基础，方式是关键。

发展经验告诉我们，发展理念是决定节约集约的基础，管理方式是能否落实节约优先战略的关键。有什么样的发展理念，就有什么样的发展方式；有什么样的发展方式，就有什么样的用地效果。

客观地讲，我们以往并没有很好地解决政府、市场、社会的关系，市场配置资源制度有待进一步完善。有些地方政府为了多涨、快涨GDP，习惯性地依靠增加生产要素量的投入来扩大生产规模、实现经济增长。政府之间为了营造投资“洼地”竞相低价大面积出让产业用地，给企业以地套利大开方便之门。企业为了获得尽可能多的土地利益，在项目立项时就大量“注水”，虚报投资额，多占地、占好地，占多用少甚至占而不用，坐吃土地差价和土地增值收益。政府之间招商引资的降价竞争，实质是一种很典型的零和博弈。GDP是企业生产出来的，企业生产的多少是根据市场来决定的，政府相竞降价的招商引资仅是财富的转移，并不是财富的创造，不但不会增加产品的总产出，反而浪费了大量的土地资源、流失了大量的土地资产。特别是由于资源配置的事权过多掌握在政府手中，大城市的政府往往会用行政、资金等优势设定优惠条件，吸引项目不断流向大城市，造成了越大的城市规模扩张越快，“大城市病’日益严重，引起资源浪费、环境恶化、物价上涨、人满为患、房价高企、人力短缺、投入产出比下降，规模效益不断递减。而具有比较优势的中小城市却出现大量的“空房”和闲置劳动力，阻碍了国土利用新格局的构建，损害了国家的整体利益。

我国经济走到今天，增长中潜伏着风险，成就中暗藏着矛盾，不转型升级则举步维艰。以城镇化发展为例，从1990年至2002年我国41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50%，城市用地增长弹性系数（城市用地增长速度/人口增长速度）达到2.28（美国在1970年至1990年的20年间，曾坚持自由放任的城市化模式，城市用地增长弹性系数也只有1.66），远远超过了国际公认的1.12的合理界限。我们当前的单位建设用地产出水平普遍明显偏低，不到英国的11%，仅为韩国的18%。长此以往，经济社会建设发展用地问题将难以为继。

（三）管控是手段，机制是保障。

今年6月25日，姜大明部长在纪念第23个全国土地日主题讲话中指出，“要按照‘规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任’的原则，全面推进节约集约用地政策完善和制度创新”。姜部长的讲话明确要求，全面推进节约集约用地，必须坚持规划管控和市场引导并重，约束与激励并举，综合运用法律、行政、技术、经济等手段，强化宏观调控政策、完善地价管制制度、健全节地标准体系、加强监管和督察，规范用地行为。笔者认为，要将这一基本精神落到实处，可以从以下四方面着手：

一是完善高效利用机制。一要盘活存量控总量。目前的存量建设用地蕴藏着巨大的潜力，完善制度设计，定规范、定标准，建立节约集约用地总体评价制度，对于单位面积产出水平明显偏低的省份，实行总量控制的倒逼机制，促使地方加快转变“重增量、轻存量”、“重规模、轻效益”的土地利用方式，形成节约集约用地的政策导向。对于超大规模城市，应建立供地的门槛，培育科技含量高、附加值高、环境友好的产业，将技术水平低、劳动力需求量大的产业拦在门外，切实转变靠土地增量供应实现经济增长的粗放发展模式。采取差别化税收、地价等挤出措施，腾笼换鸟，将土地利用效益低的产业挤出超大规模的城市，提升存量土地的利用效益。二要优化产业控布局。按照区位比较优势，从世界经济的发展维度与国家整体的利益角度出发，不同地区要立足自身的劳动力、资本、土地、技术、管理、市场等各种资源禀赋特点，定位产业结构和发展模式，充分发挥资源禀赋的比较优势，各自担当好国家总体经济格局中角色定位，有效杜绝无视区位条件、不顾环境容量、不考虑社会成本的低效扩张、无序发展。三要把握流量控结构。规范城乡建设用地增减挂钩，鼓励开展“三旧”改造和城中村改造，增加建设用地流量。支持通过依法收回、优化使用等手段，大力推进低效用地的二次开发。建立宅基地退出激励机制，盘活利用农村建设用地。四要用好增量控时序。建立增量系数函数，实行计划指标分配与节约集约用地挂钩制度，投入产出比高、规模效益好、土地节约集约利用的，相应提高增量指标的系数，反之亦然。运筹土地利用新格局，合理确定新增建设用地规模和结构，建立投入产出指标体系，切实提高单位土地面积投资强度、产出效率，抑制政府零和博弈，防止企业以地套利、宽大宽算圈地。

二是完善土地价格机制。要针对不同地区、不同行业，制定科学合理的基准地价，差别对待、有引有堵有疏、因势利导，抑制超大城市规模的无序扩张，促使产业和人口“择地而居”、流向规模经济效益比较高的中小城市，着力解决市场机制发挥不到位的问题，优化资源配置、培育优势产业、提高资源利用效率。

三是完善经济约束激励机制。实行差别化政策，完善有利于保护耕地的土地财税制度。探索城镇土地使用税税额分级与土地集约利用水平相挂钩制度，提高保有成本，抑制以地套利，淘汰落后产能的项目。设置阶梯式的新增建设用地土地有偿使用费，占用耕地的征收标准要数倍于占用其他类别土地，提高占地多、经济规模大的地区的征收标准，让用地者付出相应的发展权成本，同时，加大国家统筹比例，专项用于粮食主产区的转移支付，以抑制企业多占地，鼓励保护沃土良田，提高节约集约用地的水平。

四是完善土地资源市场配置机制。目前，农村居民点用地有2亿多亩，仅住宅用地闲置就超过5000万亩，如果按照党的十七届三中全会精神，建立城乡统一的建设用地市场,在保障农民居住水平不降低的前提下让集体建设用地使用权有序流转，促进“二三产业主动下乡”，减少土地征收、优化土地利用结构、加快村镇经济发展、提高中小城镇的规模效益，保护好沃土良田。