从顶层设计看处理政府与市场关系的新思路

中国经历30 多年渐进性改革之后，一个工程学的专业术语——顶层设计，正成为这一领域的新名词。所谓顶层设计，就是要以全局视角统筹考虑改革所涉及的各方面、各层次关系，确定目标和时间表，采用正确的战略、路径实现改革目标，有效降低改革的风险和成本。2012 年12 月15 日至16 日召开的中央经济工作会议明确提出：“要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表。”新一届政府履任后，关于改革需要“自上而下”的顶层设计正逐步成为共识。

深化改革需要顶层设计

经济增长需要进一步深化改革，以实现经济结构转型，提高经济增长质量和效益。十八大报告和今年的政府工作报告已明确“十二五”规划目标，到2020 年中国经济实现国民收入和人均国民收入双倍增。因中国经济面临传统人口红利即将损耗、经济全球化红利衰减、收入分配调整向劳动偏移、与世界技术前沿的差距缩小但创新能力不足等趋向，中国未来将不得不面对潜在增长率下移的挑战。为实现双倍增计划，中国必须改革。李克强总理多次强调释放改革红利，预示着中国的改革事业即将掀开新的篇章。

中国改革已进入以协调利益关系为重点的攻坚阶段。与30 多年前不同，目前争论各方的焦点已不再是纯粹意识形态的“姓社”、“姓资”之争，很大程度上成了在改革进程中渐次形成的不同利益集团的利益角逐，博弈的激烈程度甚至超过了当年的意识形态之争。来自于既得利益者的阻碍和反对，正是当前掣肘改革前行的阻力。这意味着单靠此前“自下而上”的改革模式很难冲破既得利益群体的“包围”，只有通过顶层设计，才能在调整利益关系、解决利益失衡上取得重要进展。

顶层设计的核心所在

顶层设计的改革目标是明确的。在30 多年的渐进性改革过程中，从1984 年十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，到1993 年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，再到2003 年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对于改革目标和方向——社会主义市场经济体制——认识日渐清晰。十八大报告再次确认“加快完善社会主义市场经济体制”，成为新一轮改革顶层设计的方向和目标。

顶层设计的核心是厘清政府与市场的边界。如何处理政府与市场的关系，是近现代人类社会发展中的一个重大制度建设和制度创新的主题。因各国经济发展的初始禀赋和路径各异，不同国家政府与市场边界划分的实践和经验总结都经历了螺旋式演化过程。西方发达国家经历了从亚当·斯密的“看不见的手”到凯恩斯主义和罗斯福新政，再到新自由主义思想推崇并由英国撒切尔首相和美国里根总统实行的解除管制和私有化政策，从“华盛顿共识”到次贷危机之后欧美发达国家大规模救市政策以及当前强化全球治理结构的趋向。后发国家如苏联、东欧和中国等，先是实行国家所有制和计划经济，强调政府代表公共利益组织和管理经济的职能。半个多世纪后，计划经济体制弊病暴露无遗，这些国家纷纷采取不同方式进行市场化改革。另外，很多赶超型国家也经历了从政府干预为主到市场化转型的过程。