讨论延迟退休不必过多囿于养老金“双轨制”【2】

社会政策取决于社会发展长期需要

任何社会政策的决策都要经过充分论证，在颁定实施之前，多一些的研究、讨论应该是件好事，有利于决策向合理化方向推进的同时更接地气，因为只有被老百姓所接受的政策才能够取得成功并实现可持续。值得注意的是，目前社会各方关于延迟退休政策的争论，似乎过多囿于列举这项政策将对社会带来或利或弊的各种现实影响，不免以偏概全。但如果从社会政策的视角来探讨，深入剖析政策理性运作的机制，可能会得出更加全面的结论。

实际上，是否实施延迟退休的分析基础，并不是“缓解养老金压力”与“增加就业压力”的PK，也不在于养老金的多轨合并。无论是老龄化严重，还是养老金缺口和就业压力都是社会政策推进的外因，而不是内因，它们一定情况下可能会促使某些社会政策出台，但从本质上说不应该成为社会政策的起点。部分公共政策专家认为，受制于人口和财政经济状况，中国的社会政策长期以来一直是“应急型”社会政策，在福利的类型上属于“补缺型”，而且在条块分割的残余影响下，社会政策碎片化有余而系统性不足。多轨制即是社会政策碎片化一个较为典型案例。但若从全世界范围来看，几乎所有国家的养老金制度都不是单轨的，中国的社会情况更为复杂，需要一个更具弹性和容纳度的养老福利制度，而不是简单喊出“双轨合并”的口号。更合理的方式是统筹基础养老金，制定合理的基础养老金替代率，同时为个人账户留出较大的选择性缴纳空间。

一项社会政策是否应实施，取决于社会发展的长远需要。社会政策不能再“头疼医头、脚疼医脚”，亦不能仅仅作为社会再分配和提供基本福利的工具；而是要力图维护社会公平，平衡经济发展和社会发展。社会政策领域的前沿理论“发展型社会政策”认为，社会政策是生产力，一项好的社会政策可以成为具有社会投资作用的资源配置手段。社会发展的客观事实也证明，经济发展和社会发展二者不是独立的，社会公平是保证经济发展的基础，促进社会公平能够增加一个国家或地区的社会凝聚力，进而直接提高经济效率和竞争力。

社会政策力主公平，但也要讲“投入－产出”。效率对实现一个公平的社会也是非常重要的，否则社会发展将成为泡影。近几年来，中国政府已经认识到“政府退出”是造成政策缺位的重要原因，因而积极向“能促型”、“学习型”、“服务型”政府转变；在这一导向下，社会政策由强调政治性向注重“政治性－民生性”转变，社会保障从安全网型逐步向适度普惠型发展。在这个政策转向下，老年社会政策也在逐渐向发展型靠拢，其内核心内容包括：提供普型福利；倡导“积极老龄化”和“生产性老龄化”；倡议建立以缴费式养老保险为主的个人资产账户；扩大公共设施建设，增加公共服务项目等。

无论延迟退休政策未来是否实施，中国目前的养老制度设计仍然有可完善的空间。除多轨并行以外，养老金替代率不足，居民储蓄率却很高。在物价和教育、住房、医疗等生活成本高涨的情况下，百姓不敢消费，长期必将造成内需不足，以至于制约经济发展和劳动力市场的活力。此外，例如教育与工作年限的倒挂也反映出多个侧面的问题，一方面，学历的作用被人为地夸大，其实劳动力市场用不着那么多高学历的劳动者；另一方面，高学历者至少应该与其他劳动者有同样服务于社会的时间，或者更长一些。