湖南一“縣級行政區”未經國家批准設立 成“黑戶”16年

洪江區管委會門口沒有任何顯示機關名稱的標牌，隻有兩副對聯，與洪江市政府大樓形成了鮮明對比。 新京報記者 韓雪楓 攝

洪江市政府大樓。

《邊城晚報》頭版頭條的一篇新聞，特意提到了洪江區除外。 新京報記者 韓雪楓 攝

湖南“懷化市洪江管理區”未經國家批准設立，民眾迫切希望解決體制不順帶來的諸多問題

1997年，湖南省懷化下轄的洪江市，與黔陽縣合並為新洪江市，1999年，湖南省委、省政府決定設立副縣級“洪江市洪江管理區”，由洪江市委、市政府派出機構進行管理。3年后的2002年，湖南省再次將“洪江市洪江管理區”升格為正縣級“懷化市洪江管理區”，劃歸懷化市直接領導。經歷了“洪黔合並”與“洪黔分治”后，老洪江市卻成了“黑戶”，不屬於國務院確立的法定行政區。8萬“洪江區”居民沒有自己的政府與人大，地方經濟發展也陷入困境。16年來，當地群眾、各級人大代表一直在呼吁解決洪江區體制問題。

張義杰氣得摔了杯子。

他看到了一條新聞：湖南省懷化市主辦的《邊城晚報》頭版頭條報道，“中學畢業生可免試免費讀技校——除洪江區外，懷化12個縣市享受此項國家政策”。

“我們就像二等公民，沒辦法，國家不承認洪江區。”

作為土生土長的洪江區人，張義杰說這樣的區別對待，他已經習慣了，但白紙黑字的印在報紙上，還是讓他覺得刺眼，不舒服。

在懷化市，有兩個“洪江”，一個是“懷化市洪江管理區”，一個是洪江市。兩個“洪江”接壤。

兩個“洪江”都是縣級“行政區”，唯一的區別是，洪江市在國務院有“戶口”，而洪江區沒有。“戶口”是洪江區人的比喻，指的是民政部確立的法定行政區，在國務院登記在冊。

一個地方有“戶口”的直接體現，就是擁有自己的行政區劃代碼，這是一串六位數字，出現在每一個人身份証號碼的開頭。洪江區人和洪江市人的身份証，共用一個代碼。

“可是明明是兩個地方”，張義杰說，“沒有‘戶口’，總覺得低人一等。”

“閃婚”和“閃離”

“洪江區原來是有‘戶口’的。而且當時是非常風光的。”熟悉洪江區規劃變遷的洪江區退休干部李懷德說，洪江區以前就叫洪江市，而現在的洪江市，以前叫黔陽縣。1997年，在當時懷化地區的主導下，老洪江市與黔陽縣合並，成立了新洪江市。

“新洪江市的體制以老黔陽縣為主，市政府駐地也在老黔陽”，張義杰說，“當時新洪江市一百多個委辦局一把手中，隻有4人是老洪江的。”這讓不少老洪江人覺得自己是被“吞並”了。

全國人大代表、湖南省人大常委會副主任謝勇在向全國人大提交的《關於請求將湖南省懷化市洪江管理區（原洪江市）改設為懷化市市轄縣級行政區的議案》中提到，懷化為實現“地改市”（地區改為地級市）目標，是兩地合並的直接原因。

李懷德同意謝勇的看法，他告訴新京報記者，當初兩地合並的原因有兩個，一是懷化地區急於“地改市”，想把行政公署駐地縣級懷化市拆分為鶴城區和中方縣。但是國家對增加縣級行政區審批極嚴，於是懷化地區決定合並洪江市與黔陽縣，以騰出一個縣級行政區指標﹔二是洪江市是工業市，但是面積小、資源匱乏，而黔陽縣是農業縣，面積大、資源多，當時一位在懷化地區挂職的領導提出，“洪江加黔陽等於騰飛”。

“當時合並的動作太快了”，張義杰告訴新京報記者，由於兩地合並倉促，很多前期工作都沒有做好，“我們那時候被調去新洪江市工作，睡幾十人的大通鋪，四個月沒發工資。”

一年多后，這場“閃婚”又以老洪江市從新洪江市分出，組建“洪江管理區”告終，這次“閃離”后，洪江區丟了“戶口”。

張義杰是當年合並的親歷者，這位在洪江區工作了三十多年的公務員說，合並失敗是因為一場群體性事件。

張義杰說，1998年，新洪江市決定將原老洪江市管轄的地域合並成一個雄溪鎮，這進一步挑動了老洪江市人的情緒。

“合並的決定沒有經過兩地人大討論，太草率了。”在洪江區工作了一輩子的劉建平說。“洪江以不到懷化地區2%的人口，貢獻了懷化地區40%的稅收，最后落得被吞並成一個鎮的下場，大多數洪江人情感上接受不了。”

沖突發生在雄溪鎮政府挂牌當天。“雄溪鎮政府准備在原來的洪江市政府辦公，”李懷德還記得那天的場景，“當天早上天還沒亮，幾十人沖進政府大院，把准備挂出來的‘雄溪鎮政府’的牌子拖出來燒了。”

“洪江事件”就此爆發。

這場群體性事件持續了三個月。“事件平息后，考慮到繼續合並不太現實，湖南省就發了一個58號文件，搞‘分治’。”李懷德稱。

在這份“湘辦〔1999〕58號”文件中，湖南省委、省政府決定設立副縣級“洪江市洪江管理區”，由洪江市委、市政府派出機構進行管理，人、財、物獨立運行。

2002年，湖南省下發了“湘辦〔2002〕37號”文件，將“洪江市洪江管理區”升格為正縣級“懷化市洪江管理區”，劃歸懷化市直接領導。

湖南省委、省政府在“37號文件”中決定，洪江管理區“履行縣級行政管理職能”，由懷化市委、市政府派出“中共懷化市洪江區工作委員會”和“懷化市洪江區管理委員會”進行管理，文件中稱，洪江區“機構設置比照三類縣級行政區域機構設置標准”。

“失去的16年”

在百度百科上，對洪江管理區是這樣解釋的：洪江管理區是湖南省懷化市直接管轄的一個縣級行政管理區，通常簡稱為洪江區，非中國民政部確立的法定行政區，其行政機關為洪江區管理委員會，是懷化市人民政府的派出機關而非獨立一級政府。

洪江區退休干部李懷德告訴新京報記者： 洪江區不是國家承認的行政區，所以沒有黨委、政府、人大、政協，由懷化市派出區工委、管委會、人大聯工委、政協聯工委部分履行上述“四大家”職能。

“沒有人大，我們就沒有選舉權和被選舉權，事實上沒辦法當家做主。”有著60多年黨齡的洪江區離休干部王世德向新京報記者表示，“別說人民代表大會了，我們5000黨員16年來連黨代會都沒有開過，黨員的基本權利都沒有。”

王世德稱，洪江區沒有人民代表大會，隻有“人民代表會議”，沒有人大代表，隻有“人民代表”，區管委會主任並不由“人民代表”選舉產生，而是上級任命。“‘人民代表大會是國家基本政治制度，可‘人民代表會議’是什麼？我們像‘政治特區’。”

記者在洪江區工委、管委會大院門口看到，門上並沒有任何顯示機關名稱的標牌，隻有兩副對聯。對此王世德稱，不挂洪江區工委、管委會的牌子是怕引起群眾不滿。

記者注意到，洪江區公檢法機關名稱也與其他地方不同，名稱裡不冠“縣市區”，隻模糊地稱“洪江公安局”、“洪江人民檢察院”和“洪江人民法院”。

“雖然洪江區從洪江市‘獨立’出來了，但是發文的是湖南省，洪江區在國家那邊是沒有‘戶口’的。”

李懷德告訴新京報記者，沒有“戶口”最直接的體現，就是拿不到國家的各種撥款。