縣改區博弈【3】

國家行政學院經濟學教研部主任張佔斌：

縣改區要嚴控 

    “縣改區要嚴控，值得改的地方可以改。”國家行政學院經濟學教研部主任、城鎮化研究中心主任張佔斌，就行政區域調整下的縣域、市域發展問題，表達了自己的看法。

    他認為，不論“省直管縣”，還是“縣改區”，都是國家在市場經濟和區域經濟發展中，特別是城鎮化發展中，必要的行政區劃調整。

    如何看待本輪縣改區浪潮？縣改區和省管縣兩種模式分別在何種情況下最適合開展？在區域發展中，兩者下一步將會呈現出怎樣的態勢？ 2月28日，張佔斌就上述問題接受了《民生周刊》記者的採訪。

    民生周刊：浙江是最早實施財政上省直管縣的省份，浙江模式曾被媒體廣泛報道，但據我們採訪發現，目前浙江在做大中心城市的背景下，縣改區的情況明顯增多，您如何看待這一現象？

    張佔斌：浙江很早就實行了省直管縣改革，也可以說是我國省直管縣改革的示范地區，主要體現在財政上的“省直管”。市縣均衡發展，這是浙江的特色。浙江經濟快速發展的原因，有兩個方面要重視，一個是草根經濟，另一個是省直管縣。但浙江的專家自己也講，浙江沒有像江蘇那樣培育出大城市。除杭州和寧波外，其他城市規模都不大。

    浙江省直管縣時間長，城鄉之間差距比較小，要素沒有過分地向特大城市集聚，資源均衡利用，城鄉統籌發展，這是件了不起的事情。讓城鄉人民共享改革的成果，讓改革紅利被公平分享，在這樣一個起點上發展中心城市，市縣的地位會更加平等，市場機制起的作用會更大些。

    然而，任何改革政策都不可能照顧到方方面面，由於浙江推進均衡發展，增長極快的城市相對少一些，這是浙江的一個現實。現在注意中心城市發展，也需要適當調整行政區劃，適當整合資源。

    民生周刊：2013年以來，浙江、廣東等多地出現縣改區潮，這基於什麼背景？

    張佔斌：國家“十二五”規劃明確提出加快城市群發展，中央城鎮化工作會議、今年中央農村工作會議都對城市群發展出台了相關政策。城市群的發展需要核心城市，這就是多地縣改區的背景。其實，國家在城鎮化政策走向上，從“十二五”就開始推動大城市、中心城市發展，因此發達地區縣改區的比例更高。

    過去，縣改區主要在大城市，尤其是省會城市，因為要把這些核心增長極做大做強。其實，有些城市不需要擴展得太大，如果採用省直管縣的方式來發展十年，能夠成為很好的中等城市，這樣對於城鄉發展一體化、新型城鎮化建設和產業結構調整、公共服務的發展，會有很大的作用。

    我認為，可以將區位條件比較好、發展基礎比較好和有影響力的縣，實行省直管縣，提高其管理層級，讓縣擁有更大的權力和更多的發展資源，這有利於國家整體上的均衡發展。

    從長遠來看，中小型城市是今后城鎮化的重點。我們有很多基礎很好的縣城，可以發展成為中等城市。如果縣都合並到市，市擴大了地盤，縣發展的積極性就會被壓制。從這個意義上講，應培育更多的中小型城市，減少大城市的壓力。我建議，省直管縣的力度可以再大一點，有些地方的改革可以更徹底一點。

    民生周刊：十八屆三中全會提出，有條件的地方繼續推行省直管縣改革。能否請您詳細解讀一下，什麼樣的地區是“有條件的地區”？

    張佔斌：首先，需要縣本身的經濟實力比較強，有影響力。

    經濟基礎決定上層建筑，經濟發展到一定程度，迫切需要改革，需要擴權。比如西藏有些小縣，隻有幾千人口，就沒有必要。西部地區基本不具備這樣的條件，但在中部地區和東部地區可以。

    其次，從戰略上講，種糧大縣、棉花大縣、蔬菜大縣或者養殖大縣，國家希望通過它來帶動整個產業鏈的發展，或者保障糧食和農產品供應安全，也可以賦予這種大縣一定的權力，進行省直管縣。

    最后，從培育更多的中小城市來講，如果縣可以向中小城市發展，基本公共服務和城市建設很好，人們可以找到工作，就不需要往大城市跑﹔但是，由於管理層級多，管的人多，一些縣的公共服務就跟不上。所以，要培育更多的中小城市，就需要拿出一些縣進行改革。一個省拿出兩三個大縣或再多幾個由省直管，是完全可以的。

    民生周刊：您如何看待省直管縣和縣改區之間的關系？對於一個縣級城市來說，縣改區或省直管縣，取決於什麼條件？

    張佔斌：省直管縣和縣改區的著眼點不一樣。現在縣改區是因為有些大城市要發展，整個結構上沒有空間，於是把相鄰的縣變成區。實際上，有些縣是不願意這樣的，因為這樣一來，縣的自主權就降低了，不如原來具有完整性，所以改革后很多地方會有矛盾。比如浙江的湖州和長興之間，就有這種微妙關系。

    各地情況不太一樣，從不同角度看有不同的道理。很多地方在縣改區后，對於區或者縣本身不一定好，但也不一定有什麼大的損失。然而，全市的架構改善了，如產業布局和人口布局，可以在全市范圍內調整，資源配置可以在更大范圍內調整，這對全市來講是有好處的。

    有的地方則不願意施行省直管縣。比如廣州周邊的縣（市）很願意讓廣州管，不願意省直管，這是因為廣州的經濟質量高。廣州是廣東第一名，所以縣的福利也是向第一名靠齊的。然而，這種情況比較特殊，不具普遍性。

    重點規劃的大城市，特別是中心城市的周邊地區很有發展必要，可以縣改區。如果中心城市發展並不好，就沒有必要縣改區。城市的水平帶動不了，就要讓縣自己去發展。另外，是縣改區還是省直管縣，需要省區縣都有共識。如果共識差距非常大，就需要放一放。

    民生周刊：從全國來看，您認為省直管縣下一步的走向是什麼，將會以什麼樣的方式呈現？

    張佔斌：河南現在拿出10個縣進行改革，從政府、黨委、人大、政協到法院，這10個縣與市沒有關系，全都與省建立聯系，這個力度是很大的。浙江財政體制一直都是省管縣，在現有基礎上，可以拿出幾個區位條件好、產業基礎好的縣，實行完全省直管縣。經過一段時間的發展，這些縣很可能發展成中心城市、大城市。

    總體上要推進省直管縣，但並不是所有地方都要省直管縣，要選取具備條件的縣。縣改區要嚴控，值得改的地方可以改。除省會外，一個省大約還有三四個大的中心城市就可以了。