縣改區博弈【2】

縣改區的地方版圖

　　“為了撤市設區，我們跑了十幾趟北京，積極努力，終於跑成了。”2014年2月19日，在廣州市政協各界別委員代表座談會上，廣州市委書記萬慶良不無感慨地說。

    在縣改市關閘十多年的背景下，縣改區在多地萌動。除浙江和廣東外，江蘇多地早已實現縣改區。作為中部省份湖南，其省會長沙2011年將轄區望城縣改為望城區。與此同時，在真正獲批的名單之外，還有一串長長的排隊名單。

    縣改區的“初衷”，是為城市基礎建設和公共服務提供保障，減少城鄉差距，搞好城鄉統籌，但也不乏有的地級市乘機利用這一政策擴大地盤、增加財政收入，將目光投放到經濟條件好的縣，無視當地實際，強行改區。

    縣改區浪潮背后，有許多問題值得思考。

    多地“開花”

    2月中旬，剛過完元宵節的黃文在湖南老家通過手機無意間看到了一條新聞：廣州從化、增城兩個縣級市撤市改區，改區之后，廣州無縣，直接下轄11個區。

    平時看新聞隻看標題的他，把這條幾百字的消息認真看了三遍，並上網確認了新聞來源，“權威媒體發布，應該不會有假。”

    黃文在廣州從事建筑行業，在老家過年期間，他一直尋思年后回不回廣州，因為他明顯感覺到，那裡的生意沒以前好做了。

    然而，認真看完這條新聞后，黃文決定盡快訂票前往廣州。在他看來，廣州此次撤市改區，將可能給他帶來商機。

    2月12日，廣東省政府將《國務院關於同意廣東省調整廣州市部分行政區劃的批復》轉發至廣州市人民政府。國務院同意撤銷縣級從化市，設立廣州市從化區，以原從化市的行政區域為從化區的行政區域﹔撤銷縣級增城市，設立廣州市增城區，以原增城市的行政區域為增城區的行政區域。

    上述兩個縣級市改區后，廣州從此無縣。而實施“無縣化”，廣州不是第一個，也不會是最后一個。湖北武漢早在上世紀90年代末就實現了“無縣化”，深圳和廈門這兩個副省級城市由於轄區面積小，也早已實現了“無縣化”。

    從化、增城改區后，“新廣州”市轄面積由3843.43平方公裡擴大到7434.4平方公裡，超過了上海。廣東省綜合改革發展研究院副院長彭澎對此高度評價：“這是廣州城市化的一個重要節點。”

    參與到這一輪縣改區浪潮中的，還有廣東清遠。資料顯示，清遠建市以來，清新縣的行政體制曾作過兩次調整：1988年清遠撤縣建市時，原清遠縣一分為二，分為清城區和清郊區﹔1992年后，清郊區又撤區建縣，改為清新縣。

    2012年12月，國務院批復同意廣東省調整清遠市部分行政區劃，正式批准撤銷清新縣，設立清遠市清新區，以原清新縣的行政區域為清新區的行政區域。

    不惟廣東，2013年2月，江蘇省南京市行政區劃調整方案獲批。根據該方案，溧水縣和高淳縣改區，分別為溧水區和高淳區。

    事實上，縣域經濟發達的江蘇，在縣改區方面，也走在全國前列。早在2009年，江蘇省通州市改為南通市通州區﹔2010年，同屬於江蘇的銅山縣改為徐州市銅山區。

    2011年6月20日，根據國務院批復，湖南省政府發出通知，宣布撤銷望城縣，設立長沙市望城區。望城成為繼芙蓉、雨花、開福、天心、岳麓之后的第六個區。

    “望城撤縣設區給省會長沙帶來的最直接變化是城區面積擴大。”時任長沙市民政局黨委副書記的楊文斌說，望城撤縣設區前，長沙城區總面積為954.6平方公裡。望城撤縣設區后，長沙市轄6個城區，總面積1923.6平方公裡，是原城區面積的2倍。

    據南方都市報統計，從1997年底至2013年初的15年時間，全國縣（市）改為市轄區的共有158個，其中，縣改區71個，縣級市改區的87個。

    縣域擴權沖動

    提及縣改區的歷史，就不得不提縣改市與省直管縣。

    上世紀90年代中后期，一輪規模浩大的縣改市運動曾經席卷全國。1994年至1996年，全國有95個縣改市和1個新設縣級市，至1996年已有445個縣級市。

    對於縣級政府而言，“縣改市”后可以獲得一筆可觀的城市建設費用﹔在編制上，市比縣可以多設一些機構，各類公職人員也可增加工資補貼或適當調高級別等﹔對於百姓來說，則能換來“市民待遇”，盡管“此市非彼市”。

    或許是縣改市浪潮過於洶涌，1997年3月12日，國務院批准最后一個縣改市湖北漢川后，暫停審批縣改市。專家表示，2001年之后，國務院實際上已經停止了縣改市的審批。

    此后，省管縣改革發力。從1992年開始，在中央政府的支持下，浙江、河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續推行了以“強縣擴權”為主要內容的改革試點，對經濟發展較快的縣市進行了擴權。

    省管縣改革試點過程中，下放給縣的權限越來越大，縣域經濟得到了快速發展，涌現了諸如義烏、昆山的知名縣級市。與此同時，尷尬在一些地方出現，縣越來越強，其上級地級市相對越來越弱，如長興與湖州、義烏與金華。

    伴隨經濟的發展，地級城市擴張的欲望越來越強，縣改區自然成了不二選擇。

    一方面，作為一些地區的中心城市，在城鎮化的背景下，迫切需要城市擴容﹔另一方面，對於縣來說，縣域經濟本身也需要轉型。

    浙江省社會科學院區域經濟研究所所長徐劍鋒在接受《民生周刊》記者採訪時表示，縣域企業做大后，需要縱向延伸自己，更需要人才、高技術和信息。“在這種情況下，縣域經濟實際上有種弱化的趨勢，不僅需要產業結構的調整，也需要走向中心城市發展。”

    如長沙市望城縣改為望城區，不僅拓展了城市發展空間，而且能有效避免長沙市與望城縣在產業布局、市政建設等方面容易出現的項目雷同、資源浪費、重復建設等問題，消除城鄉分割帶來的弊端。

    利弊權衡

    對於廣大百姓來說，縣改區意味著享受的公共服務會更好，盡管這些服務短期內難有根本變化。

    2001年，杭州市下屬的蕭山市、余杭市撤市設區。十多年后的今天，浙江蕭山、余杭依然沒有完全融入“大杭州”，醫療、公積金、戶口等多個問題至今沒能實現“同城同待遇”。

    蕭山、余杭撤市設區時，為了繼續發揮其體制機制優勢，杭州市明確了兩區的行政區劃、財政體制、管理權限不變，各項政策也維持現狀。因此，至今杭州其他六個區被習慣性稱為“主城區”，而蕭山、余杭則劃歸在外。

    此外，杭州市發布相關政策時，也往往加上一個括弧——“不包括蕭山、余杭”，盡管撤銷縣級蕭山市后，蕭山區的行政級別高於縣級，為副廳級，享有地級市的經濟權限。

    不過，在浙江大學區域城市規劃系教授周復多看來，蕭山、余杭未能同城化，是因為如果當時89萬人的余杭區和123萬人的蕭山區全部變成杭州同城化待遇，杭州市可能擔心負擔太重，消化不了。

    談及長沙市望城縣改區時，區域經濟專家朱翔在受訪時表示，縣改區之前，望城只是一個農村縣，屬於農村地區﹔縣改區之后，望城由一個縣域經濟單位轉化為城區單位，望城的基礎設施建設、居民的“待遇”也將納入整個長沙城進行通盤考慮。長沙市必將把望城納入城市建設規劃，加大對望城的公共服務力度和水平，提升當地老百姓的生活質量。

    需要注意的是，改區之前，望城行政中心距長沙主城區不到5公裡，其部分區域實際上已經融入了長沙城區。

    例如，東馬社區位於望城與長沙之間，從心理歸屬來說，當地居民更願意成為長沙城市居民，但現實是，改區之前，他們只是地地道道的望城縣人。

    中國社會科學院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞表示，大城市發展到一定階段，越來越受發展空間限制，具有對外擴張的客觀要求。“它們必然要突破原有市區的限制對外擴張。特大城市通過區劃的調整、名稱的改變、上下級政府的權力博弈，實現自身的發展，長遠來說利大於弊。”

    全國人大代表、常德市市委書記王群也持這一觀點。在按受《民生周刊》記者採訪時他表示，城鎮化的過程應該分兩個方向：一是大城市加城市群，另一方向是中心城市帶城鎮群。“對於大城市來說，縣改區是必然趨勢，比如珠三角的廣州。”

    “我們認為，地區是實現城鎮化的主要載體。發展比較快的地級市，離它近一些的縣，可以考慮變成區，為地區的發展留出空隙。”國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱如此解讀。