一边旧宅闲置，一边用地紧张，怎么办？

在324国道广西北流市境内，有一个乡镇叫民安镇，处于桂东南人口密集区的核心位置。过去由于人多地少，习惯了过“紧日子”的农民起的房屋普遍较小，不利于居住。近年来，随着经济发展和民生改善，当地农民纷纷起了新房子，于是旧房子便闲置下来，形成了内空外扩的“空心村”。

民安镇1万多户农村家庭中，有超过1/5建了新房不拆旧房，将原来的宅基地空置。在用地需求刚性上升、用地供给刚性制约的严峻形势下，一些农民为何却选择将旧宅闲置的粗放发展之路？如何把这些闲置宅基地整治利用起来，促进土地资源的节约利用、集约发展？2013年5月起，广西国土资源厅对此进行了摸底调查、政策研究和实践探索。

调 查

城镇化是当前中国社会发展的主流。在广西，大批农村人口转移到城镇，他们在农村的住宅却依然保留下来，而农村新建住房的不断增多和农民“建新不拆旧”的传统，使农村居民点用地呈逐年增加趋势，人均用地逼近甚至超过国家规定的高限。

要控制农村住宅用地过快增长势头，必须摸清当前农村土地利用现状，掌握农村住宅闲置的实际情况。按照自治区政府的相关要求，2013年7月，广西国土资源厅部署开展了农村住宅“建新不拆旧”与闲置状况调查，以广西国土资源规划院为项目承担单位，并把北流市民安镇作为工作试点开展详细调查，为研究制定农村闲置宅基地整治利用的政策措施提供基础数据。

试点调查把民安镇行政辖区范围内的全部村庄用地纳入其中，以自然村为基础单位，采用小型无人机航拍结合地面测量的方法，逐户调查和统计未拆旧宅、“一户多宅”的房屋所有人、坐落、面积、用途、闲置原因、整治意愿等情况。调查显示，民安镇农村“建新不拆旧”与闲置住宅共涉及2326户，占全镇农村总户数的21.84%；涉及面积20.17公顷，占农村居民点总面积的5.94%。超过1/5的农民建新房不拆旧房，说明当地农村住宅闲置的现象较为普遍；而全镇闲置住宅面积占农村居民点总面积的比例较小，说明当地居民原有住宅面积普遍较小，不利于居住，农民急于改善居住环境，于是纷纷建起了新房。

2013年9月，在总结试点经验和方法步骤的基础上，为分析评价未拆旧宅和闲置住宅的利用潜力，广西国土资源厅把调查范围扩大到广西行政辖区范围内的全部村庄用地，以县级为基本单位组织开展调查，逐户清查全区1395万户农村居民的住宅用地情况。调查采用内外业相结合的方法，在制作调查底图的前提下逐个村庄摸底调查，并逐级汇总。调查显示，广西农村“建新不拆旧”与闲置住宅涉及农村总户数的5.47%；涉及面积5800多公顷，占农村居民点总面积的1.05%。无论从户数还是从面积上看，所占比例都较小，住宅闲置现象总体上不是很普遍。

然而，农村住宅闲置在一些地方却颇为突出，尤其在玉林、钦州和桂林三市，其涉及面积占全区总量的65.74%；从比例上看，钦州、玉林、北海分别有1/5、1/10和1/10的农民有“建新不拆旧”或闲置住房行为。广西国土资源规划院专家分析，闲置住宅密集区多为农村较富裕、经济较发达的地区，主要分布在桂东南和桂东北，广西中部、西部、西南和西北部地区分布较少。

解 析

调查发现，当前广西农村宅基地利用中存在的主要问题是：“空心村”、闲置土地没有得到有效盘活；“一户多宅”现象不同程度存在；农村居民点布局散乱，土地利用效率低；农村宅基地确权登记工作相对滞后。“农村大部分人沿袭了‘有天有地，单门独户’的居住模式，建筑容积率小，规划布局零散混乱，影响了农村现代化进程。”广西国土资源规划院一位负责人说。

在农村，特别是住宅闲置较多的地区，闲置宅基地的整治利用价值是显而易见的。广西涉及住宅闲置的农村家庭中，农民异地新建、旧房不拆除的有4600多公顷，建新后仍在使用旧房的有3400多公顷，建新房后不再使用旧房的有1200多公顷；因进城居住、整体搬迁、自然人灭失等情况造成住宅闲置的约1200公顷。调查人员发现，绝大部分村民缺乏土地法律法规意识，宅基地的私有观念根深蒂固，是农村住宅闲置产生的原因。农村居民普遍认为，集体土地分田到户后就归属为个人财产，可以自行支配，既不按规定办理宅基地建设的审批登记，有些农民还擅自占用自家的耕地建房。由于居住分散、农村居民点点多面广，宅基地建设缺乏科学合理的规划，给执法监管带来了重重困难。

农民“建新不拆旧”的习惯，导致农村土地不能有效整合，造成了资源的废弃浪费。那么，如何才能把规模颇大的农村闲置宅基地盘活利用起来，使之成为破解保障发展、保护资源难题的一项重要举措？制约农村闲置宅基地整治利用的症结在哪里？2013年11月，广西国土资源规划院在广泛调查摸底、深入分析研究的基础上，拟定了《广西农村住宅建新不拆旧与闲置状况整治利用政策研究报告》。报告认为，影响农村闲置宅基地盘活利用的根本原因是：缺乏宅基地有效退出机制和具体操作办法，缺乏政府强有力的组织推动，缺乏完善的保护农民利益的制度机制。

“广西尚未制定出台宅基地退出的激励补偿机制和具体办法，农民就是有心退出闲置宅基地，也没有实现的途径。”项目负责人覃开阳一语中的。

闲置宅基地退出过程中的农民利益保护问题也是一大症结。对进城务工或迁居城镇的农民来说，由于在城镇的就业、居住、养老、医疗、教育等各方面权益保障机制不完善，只能依赖闲置在农村的土地使用权。如果对他们的闲置宅基地进行整治，必须建立一套完善的政策制度来保障，免除农民的后顾之忧。此外，一定数量的农村闲置宅基地属于违法建设用地，也给整治复垦和盘活利用带来了很大阻力。

破 题

针对农村闲置宅基地产生的原因，广西国土资源规划院专家“对症下药”，提出了整治利用的政策建议：采取经济补偿、换地换房等多种退出途径，以增减挂钩和土地整治为抓手，推动农村闲置宅基地的整治复垦；闲置宅基地退出后优先复垦为耕地，腾退的建设用地由村集体经济组织集中配置，优先保障农民安居和集体经济组织发展。要通过农村闲置宅基地的整治利用，增加有效耕地面积，优化农村建设用地布局结构，提高土地利用效率和农民生活居住水平。

经过一年多的调查研究和实践探索，广西在整治利用农村闲置宅基地上终于形成了制度化的政策措施。2014年7月，自治区政府办公厅转发广西国土资源厅《关于农村闲置宅基地整治利用实施意见》，标志着针对闲置宅基地如何整治利用的政策研究由此“破题”，从最初的调查摸底、政策研究和实践探索走向了正式实施。通过整治利用闲置宅基地，引导农村人口向城镇、中心村集聚，促进土地向规模经营集中；利用城乡建设用地增减挂钩平台，将腾退的建设用地指标用于保障经济发展用地需求，切实缓解用地指标压力，成了广西国土资源厅自上而下的共识。

在政策研究成果的基础上，广西国土资源厅提出以城乡建设用地增减挂钩为主要抓手，多种方式盘活利用农村闲置宅基地的政策意见：村内有新增宅基地需求的，优先利用闲置宅基地保障；对零星分散的闲置宅基地，整治后用于体育、文化、卫生、养老、休闲绿地等公共基础和服务设施建设；对区位条件和交通条件相对较好的闲置空心村落进行整体拆除，在原址上科学规划建设新村；保护开发古村古镇、宗祠寺庙，鼓励引进社会资本合作开发；闲置宅基地要优先复垦为耕地，复垦后由村集体经济组织优先承包给原宅基地使用权人耕种；对不符合复垦为耕地的农村闲置宅基地，要因地制宜复垦为林地、园地等农用地。

采用“先复垦，后挂钩”模式，将腾退的建设用地指标与城镇建新地块“捆绑”起来充分利用，是广西整治利用农村闲置宅基地的最大亮点。该厅明确，对增减挂钩项目建新地块实行有偿供地，所得收益应全部返还农村，用于农村闲置宅基地整治利用所需的复垦工程费、农民经济补偿、农村基础设施和公共服务设施建设。各市、县（市、区）可从本级管理使用的耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让金中安排资金，用于将农村闲置宅基地复垦为耕地。因自行迁入城镇、扶贫生态移民整村搬迁等，自愿全部退出原宅基地进行整治复垦的农户，各市、县从耕地开垦费、建新地块有偿供地的所得收益中适当给予补助奖励。

构建城乡统一的建设用地市场，是党的十八大和十八届三中全会提出的要求。在资源供需矛盾日益突出的当前形势下，一边是用地紧缺的城市，一边是住宅闲置的农村，如何才能下好城乡土地经营管理“一盘棋”？广西国土资源部门创造性整治利用农村闲置宅基地的政策探索，或许能给我们带来一定的启示。