多地尝试“一把手”限权 专家析警惕权力“潜规则”

去年4月，安徽安庆市出台了《市直单位党政正职“三个不直接分管”暂行规定》，要求凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排与大额度资金使用，必须由领导班子集体研究决定，授权班子其他成员具体分管。规定实施一年以来，“一把手”限权为安庆市带来了实实在在的变化。据《人民日报》报道，2013年安庆市直单位所有项目，都进入市招标采购交易平台公开运行，其中，仅建设工程就有533项，总交易金额78.48亿元，节约资金13.94亿元。

“‘一把手’限权的规定不仅有利于现阶段防腐反腐工作的加强，也有助于促进政府的职能分工，进一步提高权力运行的效率。”北京大学政府管理学院教授燕继荣在接受人民网记者采访时表示， 目前，“一把手”限权尚处于个别省市地区试点实施阶段，就政策的全面推广而言，进一步的制度化规范不可或缺。

溯源：“一把手”限权酝酿已久 可有效促进防腐反腐工作

近年来，在被查处的腐败分子中，有相当一部分是主要领导干部，即所谓的“一把手”。 如何遏制党政正职领导干部（俗称“一把手”）腐败行为愈发引起社会各界高度重视，一些地方政府采取集体决策、末位表态等措施对“一把手”的权力进行限制，取得了一定的成效。

“‘一把手’限权问题由来已久。”中共中央党校党建教研部教授张希贤对人民网记者说，十七届四中全会提出要“努力提高党的建设科学化”、“加强政治文明建设”，并要求深化干部人事制度改革，建设善于推动科学发展、促进社会和谐的高素质干部队伍。这其中便涉及到了官员的选拔和“一把手”的权力分配，可以说，早在2009年，“一把手”限权问题就已经受到了各级政府的重视。

张希贤表示，习近平2013年1月在中纪委第二次全体会议上提出“把权力关进制度的笼子里”的要求再一次引起了各级政府对权力分配及权力运行问题的关注。而十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是提出要强化权力运行制约和监督体系，并明确要求加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。

针对“一把手”限权的必要性，国家行政学院教授汪玉凯在接受人民网记者采访时表示，对党政机关主要领导实行权力限制可以有效地促进防腐反腐工作。当前我国腐败问题严重，“边腐败边提拔”现象存在，在这种局面下，“一把手”不具体分管某项具体事务，一方面可以有效分解“一把手”的权力，而且“一把手”本身就可以对分管的副职起到监督作用，这可以说是反腐防腐工作和权力运行机制中新的尝试和探索。

现状：尚处地方试点实践阶段

今年2月份，山西省出台了《关于党政主要领导不直接分管部分工作的若干规定(试行)》，规定山西省党政主要领导不直接分管干部人事、财务、工程建设、行政审批、物资采购等工作，这使山西成为较早在全省发文限制“一把手”人财物权力的省份。此前，广东、辽宁、安徽、云南、重庆等多个省份及部分市县都进行了“一把手”限权的相关尝试。

张希贤提出，目前各地对“一把手”限权的规定大致涉及几方面的内容，第一是对“一把手”本身权力的限制，主要防止“一把手”权力的过分集中，避免钱权交易等腐败现象的出现；第二是对分管领导的监管，各地普遍采取“集体研究，集体决定”的措施，防止决策过程中“一把手”与分管领导的出于私利的直接沟通。第三则涉及到人事腐败的监管问题，在选人用人方面限制“一把手”的权力。

“但‘一把手’限权规定目前仅处于地方试点实践阶段，尚未在全国范围内推行。”燕继荣表示，目前各地对于“一把手”限权的实践仅涉及到了具体的规定，并未使之制度化。下一步需要进一步确立“一把手”限权明确的规程，只有这样，“一把手”限权才能趋于成熟，全国范围内的推行才能成为可能。

担忧：隐蔽权力或成隐患

虽然“一把手”限权有力地促进了防腐反腐工作的实施，进一步提高了政府权力运行的效率，但就当前各地对“一把手”限权的实践，专家们也提出了担忧。

“隐蔽权力需要受到足够的重视。”汪玉凯对记者说，虽然表面上“一把手”的权力得到了相应的限制，但受到权力“潜规则”的影响，不排除各地“一把手”最终掌握决定权的现象。另外，权力的分配也可能会引起“一把手”与主管干部相结合，共同来滥用权力，使“一把手”限权规定空有其名。

汪玉凯表示，对于“一把手”限权的实践不能仅限于内部的规定和监督，应该从选拔制度上做起，建立起科学的官员选用制度，使党员和群众在官员人用问题上具有充分的发言权，从而真正实现权力在阳光下运行。

此外，燕继荣认为，“一把手”限权还需要处理好党政“一把手”之间的关系、党的“一把手”与人大的关系以及党的“一把手”与纪检监察机构的关系，只有这样，“一把手”限权的规定才能科学有效地实施。

盘点：各省市和部门对“一把手”限权的实践

山西（2014）

今年2月，山西省出台《关于党政主要领导不直接分管部分工作的若干规定(试行)》，党政主要领导不直接分管下列工作：干部人事工作；财务工作；工程建设项目；行政审批；物资采购。

安徽（2014）

今年1月19日，安徽省委书记张宝顺在安徽省纪委九届四次全会上说，安徽将实行“一把手”不直接分管人、财、物、项目等具体事务制度和“末位表态制”。

国家海洋局（2014）

今年1月16日，国家海洋局党组成员、纪委书记吕滨在全国海洋工作会议上提出：党政“一把手”不直接分管“人、财、物”。

云南（2013）

2013年6月，云南省出台《权力公开透明运行规定》，其中明确，主要领导不直接分管人事、财务、物资采购和工程招标等制度，在重大项目决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用等事项研究时须末位表态。

重庆（2012）

2012年，重庆市各区也曾就“一把手”分权进行分头尝试。

吉林（2012）

吉林省在推广尝试该制度时，还在人、财、物、工程招标4项权力之外，规定“一把手”不直接分管行政审批，要求将集中于“一把手”的权力分解到班子成员共同行使。

广东（2010）

2010年，广东省发文提出，党政正职不直接分管人事、财务等重要部门工作。

辽宁（2010）

同在2010年，辽宁省纪委、省委组织部出台党政主要领导不直接分管人事、财务、物资采购和工程项目的暂行规定，要求明确分别由一名副职领导干部分管上述几项工作。暂行规定要求，党政主要领导要带头执行集体领导与个人分工负责相结合的制度，自觉维护集体领导，发挥领导班子中其他成员的作用，凡属“三重一大”事项，都要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，由党政领导班子集体讨论作出决定。

浙江磐安（2003）

浙江省磐安县则自2003年在全国率先推行“一把手”分权防腐制度。2003年5月，磐安县开始在人财物管理相对集中的县交通局、城建局、经贸局、教育局4个政府部门中进行试点。