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我国税改二十年的回顾与展望

——新一轮税制改革的取向、重点与实现路径初探

贾康  程瑜

2014年04月10日09:17    来源:人民网    手机看新闻

编者按 党的十八届三中全会指出,“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”这意味着,在1994年实行分税制之后的新一轮财税改革大幕将启。税制设计是财税改革中关键的内容,不仅影响居民、企业、政府间的收入分配关系,引导包括企业和居民在内的市场主体、社会成员的行为选择,而且对产业发展路径、国家竞争力、社会生活“现代性”的塑造等诸多方面都具有重要效应,可谓“牵一发而动全身”。本刊“观察”栏目特别约请全国政协委员、中国经济社会理事会理事、财政部财政科学研究所所长贾康,为我们初探“新一轮税制改革的取向、重点与实现路径”。

新年伊始,在新一轮财税改革到来之际,我们有必要基于历史回顾(特别是1994年改革以来的20年)而引出深刻反思,并从承担历史责任加快财税改革的视角,结合局部与全局、过去与未来,作一关于我国税改的全面考虑与展望。

税制改革二十年回顾

1994年-2000年:社会主义市场经济构建初期的税制改革。1994年我国启动了建国以来规模最大、范围最广、内容深刻、力度最强的工商税制改革:全面改革流转税;对内资企业实行统一的企业所得税(取消原来分别设置的国有企业所得税、国有企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税);统一个人所得税(取消原个人收入调节税和城乡个体工商户所得税);调整、撤并和开征其他一些税种,如调整资源税、城市维护建设税和城镇土地使用税;开征土地增值税、证券交易印花税等。改革之后的我国税制,税种设置由原来的37个减少为23个,初步实现了多层次、多环节复合税制的简化、规范和高效统一。新税制配合财政分税制新体制,顺利入轨运行,以相对稳定状态支撑了1994年改革后新体制一系列正面效应的发挥。

2001年至今:社会主义市场经济发展完善时期的税制改革。进入新世纪以来,我国又推行了一系列税制改革。包括:稳步推动“费改税”改革,将一些具有税收特征的收费项目转化归并为税收;实行农村税费改革,取消农业税;合并内外资企业所得税,结束了企业所得税法律制度对内外资分立的局面,最终在城建、教育附加等方面也实现内外资企业完全并轨的“国民待遇”状态;对车船使用税、城镇土地使用税等税种实行改革;以“生产型转消费型”和“营改增”为重点,分步推进增值税改革;从新疆试点开始,将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征,并逐步深化和扩展资源税改革;调整消费税税目,提高大排量乘用车和卷烟生产环节消费税税率,强化消费税调节功能;实施个人所得税改革,提高工薪所得减除费用标准;在上海和重庆启动房产税改革试点,等等。

经过20年的税制改革,我国适应社会主义市场经济要求的税收制度得到长足进步,税收筹集收入的功能明显增强,调节经济与社会生活的功能也在提升。自1994年以来,税收收入连续大幅增长,占GDP的比重逐年提高,税收作为财政收入最主要的来源,为政府履行职能、改善民生和促进经济社会协调发展提供了可靠的财力保障;税制结构不断优化,在我国已经初步构建起以流转税和所得税等为组合的眉目较清晰的复合税制体系;税收政策的宏观调控功能逐渐增强。国家根据不同时期的经济社会发展要求,适当、及时地调整税收政策,健全税种和税制要素设置,积极支持和促进经济结构调整、统筹城乡发展和区域协调发展。税制改革为促进经济社会持续健康发展作出了积极贡献。

但随着社会主义市场经济的进一步发展,笔者认为,当前税收制度还亟需通过改革兴利除弊,对不适应新一轮“升级版”发展要求的问题加以解决。

当前税收制度存在的问题

现阶段直接税和间接税比重失衡不利于经济社会转型。长期以来,我国一直实行以间接税为主体的税收制度。在现行的税制体系下,约70%的税收收入来自增值税、营业税和消费税等间接税。这种税收收入格局意味着,税收收入的绝大部分附着于价格之中,属于可通过价格渠道转嫁的税负。间接税比重过高的结果:一是当经济高速增长时,税收收入的增速便可能高于经济增速;当经济增速放缓或低于以往增速时,税收收入的增速便可能低于经济增速,这样,经济增速下滑就会带来税收收入增速的更大幅度下滑,总体的“顺周期”特征不利于政府有效实施逆周期的宏观调控。二是易推高物价、抑制内需,加大结构调整的难度,不利于产业结构升级和服务企业专业化细分与升级发展。三是易增加企业运营的资金压力,相应减少企业投入技术研发和设备更新的资金,增大企业转型的难度。

现有税制结构与机制的不完善,不利于政府调控和政策导向能力的充分发挥。一是在政府调控经济运行状态的能力方面,发达国家的经验非常强调发挥税收的自动稳定器功能。例如,美国联邦政府超过40%的收入来自个人所得税,如果加上薪酬税,占比则达到80%左右。这样,在经济波动中,税收超额累进机制可以发挥相当明显的自动稳定器功能。在经济繁荣期收入上升时,纳税人边际税率自动向上跳档调高,为经济降温;在经济衰退期收入下降时,边际税率自动向下降档调低,为经济升温。而我国只有在工资薪金所得税中可以看出清晰的超额累进机制,但在2011年的个人所得税改革后,工资薪金所得税的超额累进调节机制仅仅覆盖不到7%的工薪收入者,其他方面的税制基本没有体现税收的自动稳定器功能。

二是在税收调节收入分配功能方面,目前我国还缺乏能够有力调节收入分配的税种。增值税、营业税调节收入分配的功能比较弱;个人所得税应发挥的“抽肥补瘦”的再分配功能远远不到位;财产税中的房产税刚刚开始上海、重庆两地“柔性切入”的局部改革试点,而遗产税和赠与税还没有。这极大地影响了税收调节收入分配功能的发挥。

三是现行税制在对经济发展方式转变方面的激励不足。中国经济增长已到关键阶段,需要将以往高投入、高能耗的粗放式经济发展方式转变为追求质量和效益为主的集约型发展方式,这就需要合理的要素税收价格。目前我国的资源税税率低、涵盖范围窄,环保税缺乏,与之应形成配套调节机制的基础能源产品价格,形成机制僵化、比价关系扭曲,这些不利于节能减排战略的实施,使中国企业在节能降耗、低碳发展方面缺乏由经济利益而产生的内在动力与压力。此外,我国对于鼓励高新技术和企业研发的税制与政策设计还不够全面和有效。

地方税制体系建设进展缓慢,制约省以下分税制的落实。首先是税种划分不到位,地方税体系未能成型,对政府间财政关系合理化形成消极影响。地方政府较难通过地方税有效地组织财政收入和调节经济。其次是中央和地方的税政管理权限划分不到位。

税收立法与税收职能的匹配程度低,税收优惠过多。首先税收立法层次偏低。为防止对私人产权的侵犯,发达国家的经验是确立税收法定主义原则,即“有税必须立法,未经立法不得征税”的原则,并且这一原则大都明确写入宪法。而我国宪法中关于税收的条款仅为第56条规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”,除此之外,找不到关于纳税人权利的相关规定。目前我国税收体系中,仅个人所得税、企业所得税和车船税由全国人大在法的形式上审批通过,增值税、消费税等主要税种在内的大部分税种还是以“暂行条例”的行政法规形式运行,立法级次低,客观上会导致税收的规范性偏弱,执法总体上偏软,给税收征管及税收功能发挥带来制约。其次税收立法缺乏系统性协调性。当前尚未建立起由税收基本法统领、实体法与程序法相协调、各层次税收法律法规相衔接一致的有机体系,使得我国税收在担负调节宏微观经济运行、维护和促进社会公平等方面的功能不能充分发挥。

新一轮税制改革的取向初探

党的十八大确立了经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的全面改革取向,十八届三中全会又在“顶层规划”的意义上进一步明确了相关路线图与时间表的基本指导意见。新一轮改革将是在新的历史起点上攻坚克难、释放制度红利而进一步解放生产力的壮举,是实现“中国梦”愿景的关键。

作为新一轮改革重要组成部分的税制改革,笔者认为,应按照党的十八大和十八届三中全会的要求,结合“十二五”规划和我国经济社会发展实际,以及国际形势变化,处理好以下四个方面的关系。第一,税制改革需要与经济体制改革形成紧密互动关系。税制改革应积极为经济体制改革提供配合,在推动经济体制改革全面深化中实现税制的优化和完善。第二,税制改革需要与加快转变经济发展方式紧密结合。我国经济发展的根本出路是在科学发展观指导下加快转变经济发展方式,提质升级,税制改革在加快转变经济发展方式、促进科学发展方面应当作出应有贡献。第三,税制改革需要与优化分配格局、调整分配关系内洽配套。在收入分配这一影响全局的重大问题的优化解决上,税制不是万能的,但不积极“与时俱进”地改进税制、发挥其功能潜力服务全局,又是万万不能的。第四,税制改革需要对走创新型国家之路、发挥科技第一生产力作用加以支持呼应。千千万万市场主体和社会成员创业、创新中的研发努力,科技第一生产力的乘数效应,应得到税收杠杆的充分支持、有效呼应。

总体来看,我国新一轮税制改革的目标取向应当是:根据“五位一体”总布局、总要求,在保持宏观税负总体稳定的基础上,继续坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用,逐步适当降低间接税比重,提高直接税比重,实现结构性减税与结构性增税的优化平衡,建立一个能适应和有效调节经济波动,体现国家产业政策和技术经济政策,既能满足政府财力正常增长需求、又能满足优化分配格局和促进科技创新需要的税收制度与政策体系,服务于更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用,以及服务于政府合理发挥矫正市场失灵、维护公平正义和社会和谐的职能。

新一轮税制改革的重点与实现路径初探

优化税制结构,积极构建现代税制体系。改革目标重点包括逐步提升直接税比重,与货物和劳务税一起构成政府收入的主体,研究推进环境、资源、财产等方面的税制改革,以构成更为完整的现代税制体系,以匹配现代财政制度,适应国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。

首先应进一步推进增值税改革。十八届三中全会明确提出:“推进增值税改革,适当简化税率。”当前税制改革的重头戏是“营改增”改革。“营改增”在减轻税负、推动产业结构优化和提振消费、以及提升经济增长质量方面具有重要作用,今后应在地区试点的上海“6+1”方案全面铺开后,转向分行业在全国推开,成熟一个行业推进一个行业,力争在“十二五”末实现行业全覆盖(不排除个别行业的简便化处理方案)。此外,随着“营改增”改革的基本到位,应尽快清理、简化合并现行较为繁琐的税率档次,充分体现增值税的“中性”特点,规范征管。

其次是完善消费税制度。“调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。这是三中全会进一步明确的消费税改革方向。据此,完善消费税制度应考虑,第一,进一步扩大征税范围提升调节力度,对一些容易产生环境污染(如某些类别的电池)、大量消耗资源的产品(如大排量汽车),以及部分奢侈型高端物品(如私人游艇、私人飞机)、部分高档消费行为(如高尔夫球、高档餐饮)等,纳入消费税征税范围或提升税率,更好地发挥消费税在促进节能减排、合理引导消费方面的作用。第二,完善计征方法,将部分应税消费品由生产环节纳税改为零售环节纳税,相应为“营改增”后地方政府层面的收入增加来源。第三,调整消费税税率,对清洁能源和环境友好产品实行低税率或免税;进一步细化小汽车消费税率,鼓励发展节能环保型小排量汽车。

三是分步实施个人所得税改革。十八届三中全会提出“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。这一要求是延续了以往中央文件的表述,相关方案设计中应根据个人所得税征收对象与其他居民群体的收入差距、具体家庭的负担能力、赡养状况、购房按揭因素等实际情况来确定征收标准,以充分发挥其调节作用。第一,扩大征税范围,将工资薪金、生产经营、劳务报酬、财产租赁等有较强连续性或经营性收入纳入所得税“超额累进”征收范围。第二,调整税率级距和税负水平,适当降低最高边际税率,减少累进级距,将超额累进税率级次进一步减少为5级或6级,降低中等收入阶层、尤其是中低工薪收入者的税收负担。第三,规范费用扣除标准和减免税优惠政策,建立与消费范围和物价水平相适应的、相对稳定的扣除费用标准自动调整机制。

四是加快推进房地产税改革。房地产税是各国普遍征收的一种地方税,是许多国家地方税的主要来源。由于房地产税与百姓财产直接相关,因此,近年来改革方案设计一直备受关注。值得注意的是,此次三中全会明确提出了加快房地产税立法的问题,与落实税收法定原则相呼应,更有利于体现房地产税的公平性。我国需在总结上海、重庆试点以及十市“空转模拟评税”试点等经验的基础上,凝聚共识,统筹整合理顺房地产税费制度,将现行的房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费一并合理化,并改变目前重流转环节税收、轻保有环节税收的做法,将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节,赋予地方政府在幅度税率范围内具体确定适用税率的税政管理权限,提高相关法规、资金、运行机制的透明度,在逐步提高立法层次和继续鼓励先行先试的过程中,实质性推进个人住房房产税改革和房地产相关税制改革。

五是继续推进资源税改革。其改革方向,首先扩大征税范围,将煤炭、水资源等纳入资源税的征税范围,征收方式由从量征收改为从价征收,以进一步发挥税收促进资源合理利用的作用。其次提高资源税税率(目前实行的5%资源税税率虽然较之以前有了实际税负的较大提高,但离英国的12.5%、俄罗斯的16.5%、美国的境内外平均值14.6%的税率水平还是相差很远,适当提高税率还有空间)。最后应注重在“价税财联动”框架下处理好资源税改革与相关领域配套改革攻坚克难的方案。

六是推动环境保护费改税。当前我国要真正实现节能减排目标,单靠行政干预是不够的。借鉴西方国家进入全面“绿化”税制新阶段的经验,我国也应在贯彻现代化战略过程中理顺环境税费制度,加快环境保护税制度建设。在这一改革初期,可考虑对现行排污费实行“费改税”。待时机成熟时,对排放物较全面实行环境保护税。税率设计可从低税率起步,随企业承受能力和环境治理成本等因素而适时调整、提高。

健全地方税系,赋予适当的税收管理权限。自从十六届三中全会以来,“赋予地方适当的税政管理权”就被提上了议事日程。十八届三中全会再次明确指出:“保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。”可见,适当赋予地方政府税政管理权限需与这一要求紧密结合。笔者认为,一是按照财权与事权相顺应的原则,通过对地方税权的界定、地方主体税种的确立和税种结构的优化,完善地方税体系。二是科学安排税种分享比例,依据事权与支出责任相适应的客观需要、民生事项的重要程度和社会公共管理的相关性等来确定税种分享,凡与地方民生相关大、更富地方特性的税种,应增大所在地的分享比例。三是赋予地方对主体税种一定的管理权限,如税率在一定区间内的调整权。在保证国家宏观经济政策政令畅通,不挤占中央税、共享税税源,不影响周边地区经济利益的前提下,允许地方通过立法程序,并经中央政府批准,对具有区域性特征的税源开征地方性税种。

健全科学合理的税收政策体系,增强税收政策弹性功能。税制改革既需要构建一个富有刚性的制度体系,又需要建立一个具有一定弹性的税收政策体系,以增强税收服务经济社会发展的灵活性和针对性。按照有利于实现科学发展和加快转变经济发展方式的要求,建立包括推进新农村建设和城乡一体化、支持战略性新兴产业发展、鼓励企业提高自主创新能力、促进资源节约和环境保护、推进区域协调发展、扶持就业再就业、推动实施“走出去”战略等在内的税收政策体系,发挥税收在支持中小企业、小微企业发展、加强企业研发创新、调节收入分配和引导产业结构升级和结构调整等方面的积极作用。在中央通盘政策框架设计的覆盖与指导下,应允许地方在主要关联于地方税收收入的某些方面有弹性地作出区域性税收政策优化调整和灵活处置。

积极推进税收立法进程,完善治税体系建设。笔者提议,首先应从全面加强依法治国战略的要求出发,贯彻税收法定原则,积极研究制定《税收基本法》。借鉴国际通行做法,实行税收立法、执法和监督相分离,保证税收政策的正确贯彻执行。其次是逐步完善税收实体法。将相对比较成熟的税收条例、暂行条例和细则规定及时纳入国家立法规划,动态提高税法的法律层级;讲求立法的专业化,提高税收立法质量;在法的规范之下进一步规范税收政策的制定,提高政策水平。三是完善税收程序法。按照加强征管权力与保护纳税人权益的原则,积极推动税收征管法、发票管理办法等的修订工作,完善税收程序法和处罚法。四是实现税收管理的集约化。通过计算机网络互联,实现信息共享、资源共用,在此基础上逐步收缩征管机构,减少管理层次,推进税收机构体制的扁平化,提高监控的范围和时效,降低管理成本,提高管理效率。

(选自《中国经济社会论坛》杂志2014年第1期)

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(责编:李琪(实习)、盛卉)


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