上海将为营造改革创新制度环境立法

人民网上海4月17日电 （记者姜泓冰）既要坚持法治原则，又鼓励先行先试、包容“试错”，二者之间如何平衡？今天举行的上海市十四届人大常委会第三次会议审议《关于促进改革创新的决定（草案）》时，上海市政府府首次提出的“依法保障改革创新，宽容失败”条款，引来热议。

据介绍，上海市政府在今年2月起草了《关于促进改革创新的决定（草案）》初稿，听取各方意见后，三次召开专题会议进行研究，经反复修改形成了目前的《决定（草案）》。

上海市政府秘书长蒋卓庆表示，政府希望以法律性文件形式促进改革创新，一是要将上海近年来在国际金融中心、航运中心建设和营改增等方面开展改革创新、先行先试的好经验、好做法制度化、法规化。二是针对改革创新工作中存在思想顾虑、制度障碍、机制缺陷和利益藩篱等突出问题，通过明确激励保障措施、责任豁免，建立工作机制，激发全社会改革创新的积极性和创造力。

蒋卓庆还说，这一立法关键是回答三个问题：一是通过宣示性的表述以及激励措施规定，解决“要不要改革创新”的问题，重在表明激励改革创新的态度；二期工程通过明示改革创新的法治路径，解决“改革创新遇到制度障碍怎么办”的问题；三是通过责任豁免条款主要解决“改革创新不成功怎么办”的问题。

在对草案进行的分组审议中，委员们普遍认为，要当好全国改革开改的排头兵和科学发展的先行者，上海眼下亟需在坚持法治原则基础上，营造有利于改革创新的制度环境和社会氛围，排除各种瓶颈障碍。

《决定（草案）》共有十八条，其中第十六条“依法保障改革他新，宽容失败。”被许多人大常委会组成人员视为“关键条款”，引发热议。相比起此前网络和媒体的一片叫好声，委员们更为审慎。他们希望，《决定》更有现实操作性，真正推动上海的改革创新步伐，而不只是一份“宣示性文件”，使得改革创新的立法保障成为“玻璃橱窗内的蛋糕”，看得见，吃不到。

不少委员建议，对“责任豁免”应该有规定的范围和限制，表述应更严谨，以免与法律相抵触，才能真正达到既打破思想禁锢、使改革者发挥聪明才智，又符合法治思维、依法治市。对“改革创新”的含义和适用对象范围等，都应做出列清晰界定。而对于“不予追究行政及其他法律责任”的说法，有人建议添加“法律上有另外规定的从其规定”作为限定。

李克欣委员表示，“豁免责任”条款，执行起来存在困难，必须进一步细化，出台细则或作出说明。促进改革的对象主要是各级政府，而创新的主体则是企业和全社会。“豁免责任”主要是为政府、官员的改革探索提供护身符，而对于中小企业与个人意义不大，要激发全社会的创新热情，应以奖励为主。

有委员进一步提出，对于一些企业和社会组织等，除了豁免责任，还应采用“财损核销”的办法，才能真正体现“宽容失败”的精神。因为国有企业一旦决策失败，要核销一笔免责的财产损失，往往程序复杂、周期漫长。

此外，《决定（草案）》明确将转变政府职能、转变经济运行方式、改革城乡二元经济与社会结构以及社会管于等方面的改革创新，优秀考虑纳入浦东新区综合配套试点，发挥其先行先试作用，同地鼓励其他区县开展各类专项改革创新试点。

《决定（草案）》对市、区（县）两级政府改革创新的职责和程序做了明确规定，要求各级人民政府及其部门开展改革创新工作，一般经过提出需求、前期调研、制定方案、听取意见与论证、审议决定、组织实施、后评估等程序。

根据《决定（草案）》，上海市政府将设立改革创新奖，各级政府部门也要将改革创新工作以及相关配合保障工作纳入绩效考核内容，作为部门考核、个人职务晋升和奖励的依据之一。

据了解，目前上海市改革创新实践中遭遇了几大问题：政府部门、事业单位改革创新动力不足；遇到制度瓶颈缺乏路径指引；改革创新政策存在“碎片化”现象；企业、社会组织改革创新遭遇政府过多干预和制度阻碍求解无门，等等。