媒體梳理鄉鎮人代會如何由每月一次變為每年一次【2】

地方人大舉行會議次數的初次確定

1954年9月，第一屆全國人大第一次會議的召開，標志著地方各級人民代表會議已全部由地方各級人民代表大會代替。這次會議通過的憲法規定，省人大每屆任期四年，直轄市、縣、市、市轄區、鄉鎮人大每屆任期兩年。地方組織法規定，省、直轄市、縣、市、市轄區的人大會議每年舉行兩次，交通不便的省可以每年舉行1次﹔鄉鎮的人大會議每3個月舉行1次、每年舉行4次。

與組織通則的規定相比較，1954年制定的地方組織法降低了對人大每年舉行會議次數的要求。需要特別指出來的是，這一時期地方各級人大均不設常委會，那就談不上舉行人大常委會會議了。

在實踐中，地方組織法規定的省、直轄市人大每年舉行兩次會議的規定沒有得到嚴格執行。1957年11月，全國人大常委會作出決定，省、直轄市人大會議可以每年舉行1次。按照這個決定，省、直轄市人大會議每年減少了1次。對此，國務院總理周恩來解釋說，最近兩年，不少省反映，由於人大會議的一些議題具有年度性質，有的一經規劃就按計劃執行，很難在半年時間內找出一個明顯反映全面結果的段落作為議程、提到人大會議上討論和決定。又由於多數省的區域遼闊，代表參加會議旅途較長，費時較久，加上很多代表是下一級黨委、政府的負責人，有些是各個生產戰線上的工作骨干，到省開會次數多了，會使他們完成所擔負的任務受到一定的影響。

雖有上述變化，但鄉鎮的人大會議每3個月舉行1次、每年共舉行4次的要求沒有變化。

加強鄉鎮人大工作的路徑選擇

從1979年7月至今的35年來，地方組織法雖幾經修改，但省級、設區的市級、縣級、鄉級人大會議統一規定為每年至少舉行1次，這一規定沒有作過修改。

對這一規定有兩點應予注意，第一，是會議每年“至少”舉行1次，不是每年“隻能”1次，舉行“1次”是最低要求，沒有限制多次舉行會議。第二，1979年下半年以來，省、設區的市、縣這三級人大設立了常委會，法律要求常委會會議每兩個月至少舉行1次。這三級人大由於設立了常委會，每年舉行1次人大會議，可以說還不影響人大作用的發揮，不影響國家機關的正常運轉。

根據1979年修改的地方組織法，鄉鎮人大不設常委會，這個組織法的本義是鄉鎮人大應適當多舉行會議，把每年舉行1次會議作為最低要求，這是下限不是上限。

據近年初略統計，在全國3萬多個鄉鎮人大中，1年舉行1次會議的佔91.9%，1年舉行兩次及兩次以上會議的約佔7.2%，1年內沒有舉行會議的約佔0.9%。可以看出，近92%的鄉鎮人大每年隻舉行1次會議。這雖然做到了不違法，但只是簡單地守住了“下限”這是法律規定的本義。據了解，有一些鄉鎮人大1年隻開1次會議，會期還是短短的半天，沒有深入審議報告或根本就沒安排審議。有人把這種情況戲稱為“吃饅頭(午飯)、舉拳頭(舉手表決)”。會期短、審議不深入，容易使人大會議流於形式。這反映出一些領導干部隻滿足於不違法的“底線思維”，對如何發揮人大作用考慮不夠。這提示我們，今后制定修改法律時，不作“至少”性的規定，作“多少”的具體、明確的規定。

據記載，1954年8月，北京市舉行第一屆人大第一次會議，原定會期5天。在會議上，代表們討論熱烈。毛澤東了解到這一情況后，建議延長會期，使所有代表把意見講完、講充分。這樣，會期延長了兩天。彭真在這次會議上說：“民主是要時間的。如果是市長‘專政’,根本不要這樣長的時間。”“民主不是形式，是實質問題。代表們講話的作用很大，我們看不出的缺點，代表們看出來了。這是動力。”這清楚地告訴我們，開好人大會議十分重要。

從以上我們看到，60多年來，鄉鎮人大舉行會議的次數逐漸減少。在事實上，先是由每年舉行12次會議減少到每年舉行4次會議，再減少到每年舉行1次會議。

鄉鎮人大離人民群眾最近，基層群眾是通過鄉鎮人大的工作來直接了解、認識人民代表大會制度和實現自己當家作主政治權利的。加強鄉鎮人大工作和人大建設，既是堅持人民代表大會制度的具體體現，也是發揮鄉鎮人大作用的現實需要。具體路徑可以考慮這樣三個方面：第一，適當增加舉行會議的次數、天數﹔第二，加強組織和工作能力建設﹔第三，在法律上確認主席團在人代會閉會期間的活動，使其規范化、制度化、法律化。(闞珂 作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)