代表委員解讀新一輪司法體制改革：如何去地方化去行政化

    導讀：《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》出台后，新一輪司法改革已箭在弦上，最受關注的是提出“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，這一改革構想正面回應了多年來學界及社會輿論要求司法“去地方化”、“去行政化”的呼聲，獲得了一致好評。

    怎麼“去地方化、去行政化”，如何“去”得更好，在目前的物質條件、人員素質、社會環境下，“去”了后會不會產生新的問題？北京青年報記者就此專訪了全國人大代表、浙江省高級人民法院院長齊奇和全國政協常委、北京市大成律師事務所主任彭雪峰。

    律師版

    司法機構去地方化

　　地方官員很不願意

　　彭雪峰，1962年出生，第十二屆全國政協委員，第十一屆全國人大代表，北京大成律師事務所主任，第五屆中華全國律師協會副會長，執業近30年。

　　“地方化”干擾源自一開始的制度設計

　　北青報：對司法機構的獨立性，您曾經說“財權在別人手裡，帽子也在別人手裡”，這個如何理解？

　　彭雪峰：原來的審判機關，司法經費都由同級財政列支，地方黨委和政府對司法機構的控制度太高，就是所謂的“財權在別人手裡，帽子也在別人手裡”。另外，法官、檢察官的晉升也都由同級組織部門和同級人大來決定，所以同級黨委和政府對司法機構的權力過大，導致法院和檢察院直接受控於同級黨委和政府。

　　北青報：地方化對司法獨立的干擾一開始就存在嗎？

　　彭雪峰：從一開始的制度設計就有這個問題。因為這些年司法的重要性更加突出，所以問題才凸顯出來。原來司法途徑解決問題的總體的量沒有現在大，改革開放之后，隨著國家的發展，訴諸司法的事情越來越多，這個問題也越來越明顯。

　　北青報：人財物受制於地方政府，這個設計當時是如何考慮的？

　　彭雪峰：新中國成立初期，我國司法管轄區域和行政區域一直都是對應的，十八屆三中全會提出，要嘗試行政區劃和司法管轄區域的分離，實際上說的就是這個問題。這個問題我們呼吁了很長時間，終於寫入了決定。本來司法管轄區域和行政區劃沒有等同關系，如果真能實現分別設計，就能實現司法和行政分開，具備司法獨立的條件。

　　最易受干擾的是經濟糾紛類案件

　　北青報：您辦案的過程中，對於地方化對司法獨立的干擾，有沒有什麼感受？能不能舉個例子？

　　彭雪峰：這樣的例子太多了，別說具體案例了。黨委和政府對地方利益帶有保護，是有普遍性的，很少有地方能脫俗。能舉的實際例子實在是太多了。最容易受地方政府干擾的是經濟糾紛類的案件，跨區域的經濟糾紛這個問題最突出。

　　北青報：您之前說審判獨立到現在都沒有很好的抓手，去地方化，能夠成為實現審判獨立的有效抓手嗎？

　　彭雪峰：當然。如果真的能實現去地方化，這個問題能得到很好的改觀。十八屆三中全會決定涉及的司法改革很多，如果真的能落實，對真正司法公正性的改觀，有很大的作用。

　　北青報：對去地方化，您提到探索設置跨地域司法機構，這與異地管理有什麼不同？設置這種機構的難度在哪裡？

　　彭雪峰：異地審理現在主要是一些刑事案件，不能長期使用，如果涉及經濟糾紛的案件都是異地審理，就會出現很多問題，異地到底選擇在哪裡，如果被告原告兩方都在不同的地方，第三方應該選擇在哪裡？還有就是異地審理，要靠上級法院指定，如果都要靠上級指定，工作量太大了。設立跨地域的司法機構，要看上面的決心，將司法機構從同級黨委和政府剝離會影響地方官員的利益，地方官員很不願意，所以就有很大的阻力。

　　取消審判委員會現在做不到

　　北青報：除了地方化，行政化也是大家詬病的影響司法獨立的問題，特別是審委會制度。您怎麼看這項制度？有人建議取消審判委員會，您怎麼看？

　　彭雪峰：可以把取消審判委員會當作一個終極目標，但是現階段做不到。現在真正審判的法官不能對案件的最終裁決結果有終極話語權，這是個很突出的問題。審判人員是對案件最有判斷力的，但對最終如何判決沒有決定權，隻能由審判委員會決定。

　　但是現在不適合馬上取消。據我了解，我們現在30萬法官隊伍，一線參與審判的大概就一半多點。取消審判委員會后可能存在兩個問題：一線審判法官的審判經驗、業務水平能不能勝任獨立審判？第二，我們的審判體系，多年來形成慣例，審完了和廳裡匯報，廳裡再跟院長匯報，然后再跟審判委員會匯報，一下子取消，是有難度的。

　　北青報：在我國憲法裡，審判獨立的主體是“人民法院”，很少提到個體法官，這對實現審判獨立而言，會有什麼影響？

　　彭雪峰：這是兩個問題，審判獨立，第一是指不受外界因素的干擾，主要指去地方化，同級政府和黨委不要干預，媒體不要干預，公眾不要干預﹔第二是法院內部的獨立，一個是去行政化，一個是法院上下級之間的獨立，比如我國法律規定的是二審終身制，但很多法院在一審的時候就去請示上級法院，直接導致二審終身制形同虛設，一審審理過程中已經請示過了，再申訴就沒用了，還有提級審理、發回重審都是這樣的。

　　如果法官獨立審判要求其素質高

　　北青報：對司法獨立，有一種聲音說，不能單純爭取司法獨立的外部環境，還要提高對法官、檢察官的要求，這個您怎麼看？

　　彭雪峰：如果真正要讓法官審而判，判而審，會對法官提出更高的要求，這步如果不實現，就會出現很多問題。以前搞定審判需要一系列的行政干預，如果法官獨立審判，隻要搞定法官就可以了，那法官是不是得不能被搞定？

　　北青報：前一段，最高法首次面向社會公開選拔5名高層次審判人才，您怎麼看這個舉動？

　　彭雪峰：這才是正常的法律人的互動。法官、檢察官、律師是一個三角的關系，應該能形成一個良性互動。法官、檢察官、律師在司法保障的前提下，他的待遇要提升，社會地位、社會名望要提升，成為一個法官，首先必須要成為一個受人尊敬的人，他的品行必須是高尚的，道德水平必須是高尚的，這樣的人社會給予高待遇也是應該的，應該不受公務員體系薪酬待遇的限制，這才能使法官、檢察官、律師之間的流動成為可能。

　　北青報：去年說司法審理文本全上網，但仍有律師抱怨審理過程各種不公開，您如何看待過程公開和審判結果公開？您如何看待薄熙來案的公開審理？

　　彭雪峰：這個得要一個過程，為這個事情，我准備提交一個提案。從結果公開到過程公開，我覺得有了這麼一個起點，應該充分肯定其積極價值，可能的情況下，才實現過程公開。高層官員進入公開審判的不是很多，我覺得一次比一次有進步，應該肯定其積極價值。網絡屬於間接公開，應該有更直接的公開，比如像電視直播。國外考慮案件審理過程公開與否，主要是看會不會涉及國家安全機密、個人隱私、商業秘密，涉及這些的是不能公開的。文/本報記者 孫昌鑾　　鄒春霞

　　法官版

　　浙江高院院長稱任何事不能太理想化

　　齊奇，全國人大代表，浙江高級人民法院院長。二級大法官，年過六旬，在探索司法改革的路中一直居前，多項司法改革“全國率先”，但這名高院院長也有他的無奈。

　　披露一些基層讓法院招商引資

　　去年全國兩會上，全國人大代表、浙江省高級人民法院院長齊奇發言，痛陳干擾司法的三種現象，指出當前法院依法獨立行使審判權過程中遇到的種種怪現象。

　　在浙江團全體會議上，齊奇披露，有的基層黨政領導把法院看做與其他行政機關一樣的工作部門，讓法院參與招商引資、包村扶貧、計劃生育等工作﹔有的為保護本地利益動輒要求法院如何裁判、如何執行。還有個別地方人大代表利用其身份過問個案，造成訴訟的不公平。“個別代表以對法院工作報告投反對票來要挾法院，必須按他的意見審判處理案件。”齊奇曾說。

　　他呼吁，各地基層黨政領導更要強化法治觀念，帶頭依法辦事，帶頭尊重司法，支持法院依法獨立行使審判權，為公正司法營造良好環境。

　　去年年底，如同呼應一般，齊奇會上所反映問題的解決方向，在十八屆三中全會的決定中得到體現。

　　肯定今年地方減少干預審批

　　今年3月7日，齊院長在接受北青報記者採訪時表示，現在審判在減少干預上已看到較大改變，他聽聞中央有關部門正在起草這方面的指導意見，保障兩院獨立審判、獨立檢察。

　　齊院長關注到，現在很多代表都注意自身行為約束，各級人大對人大代表也有制約。他強調，人大代表關注個案完全是可以的，但如果自己是當事人，就不能把自己跟代表身份混同，因為代表是代表人民的，不能是代表自己或者公司、單位。“這些我們都在進行宣傳教育，要減少對司法的可能的干預。現在正在往法治國家這個方向走，當然，一定說很完美那倒也未必。”

　　“法院應該是國家的法院，不應該受到地方利益的影響，這方面我們也在努力去做。”齊院長認為，去地方化方面的情況現在有一些明顯好轉。

　　現階段有審委會坐鎮好很多

　　部分學者認為，現行審委會制度中，“審者不判，判者不審”，裁判錯誤的責任不清，影響審判效率，且組成人員有時還靠院庭領導身份。更有法學專家建議，嘗試取消審委會討論案件的職能。

　　北京市高級人民法院副院長吳在存此前在接受北青報記者採訪時表示，目前顯露出的部分情況是由於審委會制度本身的性質決定的，委員本身多是資深法官，但如果他沒有參加案件審理，就來研究案件判決情況，實際是審理判決脫節的情況，“就是聽匯報多嘛”。

　　對這個問題，齊奇也與部分學者看法有些不同，他認為“把讓‘審理者裁判’解讀為取消審判委員會，完全是一種對司法改革的錯誤解讀”。他說，在現階段，審判委員會的存在，與法官隊伍素質及水平的現狀完全符合。審判組織有獨任庭、合議庭、審判委員會三級，審判委員會為最高層級。但審判委員會不在於討論涉案事實証據問題，而是重在討論法律適用上的疑難問題，這是非常需要的。

　　齊奇解釋稱，事實上，法官是希望將法律適用上的復雜疑難案件提交審判委員會來解決的，部分學者的錯誤解讀是走偏了。實際上，國外也有大法官會議、資深法官會議，對法律適用的疑難問題進行書面審。提交資深法官會議討論，是世界各國通行的做法，完全符合司法規律。至於事實証據問題則應由開庭審理的法官決定。所以不能說隻要沒上法庭而討論案件，好像就是審者不判、判者不審。

　　“這是很機械的理解，特別是新情況新問題比較復雜疑難的情況下，你讓法官獨立承擔一些重大有影響案件的適用，有時是困難的，有審委會集思廣益則會好很多。”齊奇直言。

　　更關注“遵守審委會規則”

　　吳在存副院長透露，接下來的司法改革中，就有審委會改革一項，要讓院長、庭長更多地參與到案件的審理當中，而且主要是大案、要案。吳在存介紹，北京的院庭長辦案一直沒斷過，只是近年來案件數量越來越多，院庭長工作壓力較大，跟普通法官相比，他所具體承辦的案件數量相對少一些。

　　下一步，就要具體解決宣判脫節的問題，從審委會對案件本身行使裁決權的方式看，還是要盡可能多地參加到案件審理當中。“有些審判委員會委員是庭長，就要求其常規案件要辦到相當數量，他的工作應該以實際審理案件為主。”

　　齊奇關注的改革點則更多在“遵守審委會規則”上。他以自己為例：“我主持審判委員會的時候，不能先發言，要是我先說這個案件怎麼怎麼辦，后面人家就不好說了。礙於我院長的面子，人家能跟我唱反調嗎？”他介紹，資深法官裡也有不同層級，所以就讓層級低的先說，年輕的先說，職務高的后說。“我在最后投票，我覺得搞法治建設要十分注重此類技術性的細節，規則要具體化，好比分蛋糕的人最后拿自己的一份，講究程序細節，才能保障公平公正。我主持審委會，就發揮了很好的作用，資深法官在一起集思廣益，水平就是不一樣嘛。”據稱，這項規定前幾年就有，只是最近更加重視，但部分單位執行的還不夠。程序設計科學了，就能發揮很好的作用。

　　感嘆兩院司法權威不夠

　　齊奇進一步解釋程序，院長與庭長也是法律授予的職務，對法官辦案有指導監督職能。如果院長庭長隨意拿來就改，比如法官判5年，他改成10年，這叫行政化，屬於行政機關的首長負責制。但法院是獨任庭、合議庭、審委會三級審判組織負責制，即使是院長庭長，也不能擅自改變獨任庭、合議庭的決定。你發現問題了，可以提請法官復議，由獨任庭、合議庭決定是否採納。復議后如堅持自己的意見，就可以提交審判委員會。審判委員會依少數服從多數的表決結論，合議庭應當執行。

　　“審委會我隻有一票，不能代替全體，但是如果執行的不好，就會成為那樣（注：行政化）。”

　　“審委會發揮應有的作用不是行政化傾向，而是符合我們國家目前階段的法院隊伍現狀的。任何事情不能太理想化，有些解讀動不動就太情緒化，不夠理性。”

　　齊奇認為，保障兩院獨立審判、檢查，先要提高法官、檢察官的職業保障及應有地位，職業保障制度是基石，但現在兩院的司法權威、尊嚴還是很不夠的，法官人才流失較多，令人扼腕。文/本報記者 聲音

　　統管人財物和業務或加劇管理行政化

　　謝鵬程，最高人民檢察院檢察理論研究所副所長、研究員，自1996年7月至今一直在最高人民檢察院理論研究所工作，2003年曾參加最高人民檢察院司法改革研究起草工作。

　　不能簡單收回人財物管理權

　　實行司法機關人財物省級統管，使地方司法機關的人財物管理權更加集中於省委、省政府、高級法院、省級檢察院，這在排除市、縣兩級黨政機關干擾司法風險的同時，也可能加劇法院系統和檢察院系統內部的行政化風險，增加人財物管理權濫用和腐敗的風險。

　　從司法改革的角度來說，司法系統的“去行政化”與“去地方化”一樣重要，不能顧此失彼。權力集中到哪裡，權力尋租就會追到哪裡。簡單地收回人財物管理權是不夠的，必須有配套制度和分權機制。

　　未來有很大空間和很多選擇

　　原來，上級院與同級黨委之間客觀上存在一定制約，因而權力濫用和腐敗也受到了一些約束。人財物管理權集中到省后，雖然省委是領導者、掌控者，但高級法院和省級檢察院的人財物管理權特別是日常管理權必然顯著加大。一旦這種司法機關人財物管理權與司法業務管理權結合在一起，司法管理的行政化必然加劇，上級院對下級院的不當干預和以權謀私的現象就難免盛行起來。因此，實行人財物省級統管，面臨著防治行政化和保障廉潔雙重任務，有很大空間和很多選擇。