“臨時工”何以又成為城管惡性事件主角？

本網調查

人民網北京6月8日電 （記者賈玥） 又有“臨時工”被開除了。近日，陝西省延安市城管局對於“跳踩商戶事件”的調查，以城管局正式向受害者道歉並承擔全部醫藥費、6名“臨時聘用人員”（包括跳踩商戶者）被開除、8名現場執法人員被黨政處分而暫告段落。

出事的為什麼又是“臨時工”？公眾的疑慮並未隨之消除。人民網圍繞該事件的網上調查結果顯示，有76.4%的網友（3663票）認為，有了問題不能老拿“臨時工”說事兒﹔也有13.6%的網友（652票）表示，公眾有權對“臨時工”執法說不。

“臨時工”提法已退出歷史舞台 但現實中仍存在

根據延安市城管局的調查結果，跳起后重重踩向商戶的景鼎文是“臨時聘用人員”，因涉嫌違法被刑拘，另一臨聘人員劉兆瑞被行政拘留。而實際上，自《勞動法》於1995年1月實施以來，“臨時工”這一概念在法律上已經不存在了。

“‘臨時工’是計劃經濟時代的產物，主要是相對於國營企業中的正式員工而言。”北京市天依律師事務所律師郭增忠告訴本網記者，“隨著國家相關法律法規的出台和完善，這一稱呼早已退出歷史舞台，准確的說法是‘有固定期限的合同工’。”

記者查閱文件發現，勞動部1996年在給遼寧省勞動廳的一份復函中明確指出，《勞動法》實施后，所有用人單位與職工全面實行勞動合同制度，用人單位中各類職工享有的權利是一樣的，“用人單位在臨時性崗位上用工，可以在勞動合同期限上有所區別”。

2008年1月實施的《勞動合同法》還規定，連續訂立二次固定期限勞動合同，且勞動者沒有重大違規行為、身體健康又能勝任工作的，應當訂立無固定期限勞動合同，以此進一步保護合同期限較短的勞動者的合法權益。

法律上雖消除了“臨時工”的提法，但並不代表現實中沒有“臨時工”的存在，景鼎文這樣的協管員就是其中代表。南京市玄武區城管隊員趙陽結合多年一線工作經驗就發現，這種臨時性更多是體現在招聘程序、選拔標准和協管員的自我認知上。

“很多地方招聘協管員不走正規程序，人托人互相介紹，無須考試和政審，隻具備小學文化水平甚至曾經有過犯罪記錄的人員都有可能加入這支隊伍，”趙陽接受記者採訪說，“更重要的是，他們在自我認知上也把自己當成‘臨時工’，干得不爽就走人，反正工作又累、掙得又少。”

趙陽認為，問題的症結在於招聘方既在城管部門也在街道，這就造成城管隊員對協管員缺少“話語權”。一些由街道聘任的協管員倚仗與街道關系好，並不聽從城管隊員的管理，如果出了違規行為也沒有單位能夠為此負責。要避免這種現象，既要明確管理上的隸屬關系，也要加大投入提高待遇，否則協管員隻會一直是“來來去去的臨時工”。

協管員本就不具備行政執法權 但多地仍存“違規執法”

近日，《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》開始施行，強調落實行政執法主體合法性審查和行政執法人員資格審查制度，加強行政執法隊伍管理，“杜絕合同工、臨時工等無執法資格人員上崗執法”。而在2012年《行政強制法》施行以來，全國多地都出台過類似文件要求嚴查行政執法資質。

即使在國家有關規定相對到位的背景下，關於城管協管員違規執法的新聞仍然屢見報端。趙陽向記者透露，很多地方協管員都在實際中執法，法令條文貫徹得並不嚴格。今年4月曝出的武漢城管對商販下跪執法事件，實際上當事人也是協管員，自己本身就在違法。

“協管員沒有執法權就不能暫扣商戶或者小販的物品，也不能穿戴顯示有‘城管執法’標記的制服，武漢那位協管員顯然違背了《行政處罰法》，”趙陽說，“像湖南株洲等地的城管監督員可以對隨地吐痰、闖紅燈的行人進行處罰，實際上他們也不具備執法權，也是違法行為。”

協管員在現實工作中行使執法權有主動和被動兩種情形。郭增忠認為，如果協管員是被單位賦予行政執法權，即委托執法，需要得到相關部門的許可，否則就是違法﹔如果協管員自行行使了執法權，單位也要承擔管理失位的責任，不能把責任都推給隨時都可以走人的短期合同工。

北京大學法學院教授姜明安也指出，行政機關不能因行為人的身份是“臨時聘用人員”而免責，特別是對於行政執法機關而言，因為行政執法人員的行為是代表行政執法機關做出的，不是其個人。

“總之，單位雇佣員工時應該首先進行培訓，合格后才上崗，在工作過程中也要對其進行管理、監督，一旦發生問題，雙方都要承擔各自的后果。”郭增忠說，“以延安這起事件為例，跳踩商戶的協管員如造成他人輕傷或重傷，個人應承擔刑事責任，而民事賠償的部分由單位承擔。”

“行政權”超越法律底線 管好協管首先要理順城管體制

“延安城管跳踩商戶”的視頻在網絡上流傳甚廣。用力跳起踩向商戶頭部的景鼎文，似乎也踩碎了公眾對於城管最后一點信任。趙陽告訴記者，他看后心情很“扭曲”，既痛心也覺得習慣了。他甚至希望這起事件能夠影響再大一些，傳播范圍再廣一些，讓更多的人、特別是政府能夠真正重視起背后隱藏的深層問題，否則這類事件隻會不斷重復上演。

“協管員問題很多，但管好協管員要首先管好城管，理順城管體制，才能‘上行下效’，讓協管員跟著改變。”趙陽說。

在趙陽看來，這起事件背后暴露出兩個問題：一是城管隊伍管理混亂，二是執法手段欠缺。他指出，雖然全國很多地方都宣稱要文明執法，甚至“打不還手罵不還口”，但很多情況是被罵了幾句就要回罵甚至打人。而除了暫扣物品之外，城管也缺乏進一步執法的有效方式，這種尷尬的局面多年也得不到轉變。

“從這起事件看，城管前期向商戶發放了限期整改的法律文書，但店家並沒有履行，那麼下一步就要暫扣他的物品，這時一定會引起爭執，”趙陽說，“如果對方辱罵或者搶奪，隻會出現兩個情況：要麼忍，從而演變為暴力抗法﹔要麼不能忍，就變成了暴力執法，二者的差別常常就在一念之間。”

法律的不完善也是原因之一。雖然1996年出台的《行政處罰法》規定行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施，但哪些權力可以交給城管，哪些不可以，則沒有明確寫出。趙陽表示，各地城管手頭上的權力有大有小，標准不一。比如北京城管有權查處黑車，南京城管就不行﹔有些地方城管甚至可以和交警一樣查機動車違規停車。而現在的趨勢是，移交給城管的處罰權越來越多，但怎麼用、何時用卻沒有規范到位。

知名時評人石述思也指出，《行政處罰法》條文模糊，隻規定出城市可以將分散的城市管理職能依法統一，結果卻演變為缺乏足夠法律依據的“城管大軍”，執法手段單一的同時，又需要承擔數百項城市管理職能，有時行政權力就越過了法律底線。

“現在需要從立法的高度理順城管體制，完善監督機制，賦予城市管理者合法地位、職責和手段。”在石述思看來，提升服務質量、把權力裝進籠子裡則是城管未來唯一可能的轉變方向。