順德大部門制：“石破天驚”今如何

　　設立大部門只是“物理變化”，轉變職能才是“化學反應”

　　作為本次全國人代會的一項重要議程，國務院機構改革和職能轉變方案是時下社會輿論的一個關注焦點，其代名詞為“大部門制”。

　　當大部門制改革在國家最高議事堂內外引發熱議之時，《瞭望》新聞周刊記者來到廣東省佛山市順德區，一探這個全國大部門制改革先行地的成敗得失。

　　來自順德一線的調研顯示，部門調整、縮減、合並這樣的“物理變化”，只是行政體制改革的入口和開端，要從管制型政府向服務型政府轉型，更關鍵的在於政府職能轉變的“化學反應”，即深化審批制度、社會管理和基層治理方面的改革。

　　業內人士認為，在政府職能難轉、社會承接不足的前提下，深化推進大部門制改革，繼而構建“小政府大社會”、“強政府好社會”的格局，需要進行精密設計、風險評估及做好配套跟進。

　　過去幾年，人們在關注順德這樣的地方探路者將為全國帶來何種經驗教訓，如今，地方探路者期盼全國性大部門制改革為其提供更為清晰的頂層設計和更有力的頂層支持。

　　“合並同類項”

　　2009年9月，《佛山市順德區黨政機構改革方案》獲廣東省委、省政府批復后，順德僅用4天時間就完成了全新大部門的領導班子任命和揭牌，41個黨政群部門和部分雙管單位的職能進行“合並同類項”，整合為16個大部門，區委常委、副區長和政務委員兼任這16個大部門的首長。

　　當時不少媒體在報道這一改革時，用詞為“石破天驚”。順德區委副秘書長李允冠告訴本刊記者，大部門制改革其實是順德經濟社會綜合轉型倒逼出來的舉措，“如果不去建立一個高效的、能夠維護社會公平正義的政府，我們就會在激烈的區域競爭中落后。”

　　但“合並同類項”並非易事。被戲稱為“天下第一大局”的順德區市場安全監管局，整合了原工商、質監、安監三個局和原衛生、文體、農業、經貿、食藥等5個局的部分職能，一開門辦公就遇到令人哭笑不得的麻煩事。局裡的執法人員連出門應該穿什麼制服、佩戴什麼執法証件這樣的事情都搞不清楚﹔鎮街分局工作人員多數來自原工商系統，質監和安監工作仍要依靠區局科室有限的幾個人，工作效率低、執法效果差。

　　通過重新設計制服、更換行政執法証件、培訓鎮街分局工作人員，市場安全監管局花了幾個月時間才進入正軌，逐步統一行政投訴平台、執法隊伍、內部管理和行政許可平台，實現“一條熱線對外、一支隊伍辦案、一個窗口服務”，內部行政成本下降，市民辦事效率隨之提高。

　　今年初，順德市民鄭聞治在順德區行政服務中心市場安全監管局窗口登記注冊了一家銷售電子產品的企業。他對本刊記者說，大部門制改革之后，注冊企業再也不用跑好幾個部門去辦不同的証明了，隻需要到一個窗口交幾張申請表，半天就得到處理結果，“門檻降低了，手續方便了，對我們辦事有實實在在的好處。”

　　市場安全監管局是順德大部門制改革成果的縮影。如今，順德已初步形成大規劃、大經濟、大建設、大監管、大文化、大保障等工作格局，解決過去部門分設過細、職能重疊、多頭管理等問題，提高了行政管理的專業化水平和工作效能。

　　大部門制大部門

　　“如果僅僅停留在部門調整，不對政府職能、權力結構和治理方式來一次深刻的大調整，那所謂的大部門制是毫無意義的。”李允冠表示，大部門制改革和大部門設置並不能畫等號，16個大部門的成立，並沒有從根本上改變順德城市化水平、黨委政府職能和治理方式轉型、社會建設和農村發展相對滯后的問題，在很多領域政府依舊大包大攬、疲於奔命。

　　2011年下半年，順德啟動行政審批、農村和社會體制三大改革，逐步弱化大部門的執行職能，由法定機構、事業單位、各鎮街和社會組織扮演執行者角色，在200多個村居建立行政服務中心，在大部分鎮街和大部門建立咨詢委員會，吸納社會精英參與公共決策和社會管理。

　　過去，政府廣泛運用行政審批的辦法來管理經濟和社會，大到關系國計民生的重要產品，小到開個士多店，都要進行審批，且審批流程長、牽涉部門多，往往導致政事不分、政社不分的混亂低效。順德區市場安全監管局常務副局長溫雄介紹，該局去年開始開展商事登記制度改革，由“以審代管”向“寬入嚴管”轉變，將有限公司注冊資本認繳登記與實繳備案相分離，允許“零首期”成立公司，同時放寬經營場所登記條件，允許“一址多照”。今年1月24日開始，商事登記的受理范圍從有限公司擴展到除股份有限公司、外資及台港澳工商戶以外的企業和個體工商戶。

　　順德區委副書記劉光大認為，順德近兩年的大部門制改革，沒有停留和滿足於部門調整，而是致力於政府職能的轉變、權力結構的重組和治理方式的創新，比如大幅取消與市場經濟發展不相適應、不合時宜的審批事項。“政府隻有從這些繁雜的事務中解脫出來，才能集中資源和精力把該管的事情管好，市民和企業才能得到高效優質的政府服務，實現社會各界的共贏。”

　　“設立大部門只是‘物理變化’，轉變職能才是‘化學反應’，行政審批改革就屬於職能轉變。”廣東省委黨校原副校長陳鴻宇分析說，隻有充分讓社會組織和市場主體參與到社會管理和公共服務中，政府才有可能“瘦身”，去做好過去沒做好但應該做的事情，成為“小政府、強政府”，而擁有自我管理、自我服務能力的社會才會變成一個“大社會、好社會”。

　　放權之不易

　　在順德，有不少民營企業和社會精英以設立慈善基金會、創辦福利機構的方式參與社會治理。順德官方的計劃是，2015年能建成1000人左右的社工隊伍，社工服務覆蓋全區80％以上村居。

　　然而，轉變政府職能，向社會放權，遠遠沒有優化調整政府部門那麼容易，這是充滿曲折和坎坷的道路。

　　“原來我們也以為把事情交給社會，可能就會解決問題，現在看並不是這樣。”順德區容桂街道團委副書記梁衛南坦言，政府“瘦身”之后，很多工作希望能外包給社會組織，但第一個遇到的困難就是當地壓根沒有這種功能的社會組織，等到有了社會組織，選一個合適能干的總干事也不容易，“此外，整個社會的誠信水平、公民參與的熱情、開放度都有待提高，我們的社會組織要像香港那樣高效靈活還有很長的路要走。”

　　社會組織還不多、還不夠能干，公民參與熱情還不高，並不僅僅是因為“先天不足”，而且源於“后天受限”。容桂街道鵬星社會工作服務社副總干事舒志勇告訴本刊記者，目前社會組織的環境配套和政策支持仍不是很完善，作為非營利組織的社工機構，在承接政府職能、進行公益服務時依然要納稅，這會讓公眾對社工機構的性質造成誤解，也加大了社會組織成立之初的生存和發展壓力。

　　長期研究大部門制改革的深圳大學管理學院教授馬敬仁認為，大部門制改革的最終目的，是政府越位和錯位的權能退出市場和社會，使政府更加親民，從管制型政府轉變為服務型政府，但如果社會、非政府組織、中介組織、行業組織不具備承接政府職能的能力，大部門制改革就沒法深入，所以目前應重點培育社會組織、社會機構，讓它們具備承接政府轉移職能的能力，同時教育和引導民眾養成新習慣，不能有困難都去找政府，而是讓社會組織來處理公共事務，服務型政府才能落到實處。

　　有待頂層設計

　　李允冠在接受本刊記者採訪時說，類似社會組織登記成立難、生存受限大等具體而微的問題，需要從國家層面去研究，如對社會組織的登記注冊能不能像商事登記一樣改為“寬進嚴管”，並非基層可以解決的法律法規問題。

　　《國務院機構改革和職能轉變方案》經中共十八屆二中全會審議通過后，正由國務院提請全國人大審議。這一方案讓急需頂層支持的基層探索者看到了曙光和希望。

　　待審的《國務院機構改革和職能轉變方案》以職能轉變為核心，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，穩步推進大部門制改革，對減少和下放投資審批事項、減少和下放生產經營活動審批事項、減少資質資格許可和認定、減少專項轉移支付和收費、減少部門職責交叉和分散、改革工商登記制度、改革社會組織管理制度、改善和加強宏觀管理、加強基礎性制度建設、加強依法行政等作出重大部署。

　　馬敬仁說，基層大部門制探索者們對國務院的這次大部門制改革抱有很高的期待，因為來自最高層的大部門制可以為地方提供整體參照和整體推力，像社會組織培育、激活社會參與、開通更多公民民主參與渠道、理順黨政關系、重新配置省市縣鄉政府權能等工作，都需要頂層設計和系統設計。

　　“當然，所有改革都需要落實到人身上來推行，大部門制改革更不例外。希望我們現在所有公務員都能為國家的長遠發展考慮，為政府現代化、民主化、法治化建設作出貢獻，甚至是作出犧牲。”馬敬仁說。(記者 詹奕嘉)