權屬關系混亂　農村土地確權陷困境【2】

　　權屬關系混亂 土地確權難度大

　　《經濟參考報》記者調查發現，二輪承包中新舊矛盾疊加積累等問題是當前集體土地承包經營權確權工作難開展的主要誘因。

　　首先是二輪承包發証過程中舊問題未解，新矛盾又至。江蘇、江西、廣東等地農業部門負責人介紹，1998年國家進行確權登記和發放承包經營証。2003年土地承包法出台，糧食價格飆升，農田糾紛開始出現。2004年，國務院下發《關於妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知的通知》，各地重新下發承包經營權証和確權登記表。

　　但農村二輪土地承包中，少數鄉村干部對承包政策操作不規范，落實不到位，致使部分《農村土地承包經營權証》沒有及時分發到戶，出現“有地無証、有証無地、一地多証、一証多地、無地無証”等多種現象，土地權屬關系十分混亂。包括廣東、安徽、江西等省份都出現，1998年二輪承包時發的承包經營權証與2004年再次發的証上農田面積和承包對象等不一致，一些地區出現更多糾紛。

　　其次是農村土地調整帶來不少潛在糾紛。按照國家法律，不允許對承包土地進行大調整，但是有的地方農民約定以村小組、自然村等為單位三五年做一次調整，導致實際土地承包經營狀況全部發生變動，與1998年確權和發証的情況完全不相吻合。根據農業部門調查，江西南昌縣2400多個村民小組中有300多小組做過類似的調整，帶來了不少土地糾紛。

　　同時，農村土地多輪流轉、公益設施建設用地佔用農田、農轉非以及婚喪嫁娶土地沒調整、農戶間互換田塊等土地糾紛問題在農村非常突出，土地承包經營權清晰界定難度大。廣東省雲安縣農業局副局長簡偉熊表示，作為全國試點的南盛鎮土地流轉率達到73%，有的甚至流轉多次，時長達二三十年不等﹔尤其是一些農田建了建筑物，屬於違法用地，建筑物沒有任何法律証書，僅僅處於民間承認狀態，如果確權登記使之有所變化，協調利益方有一定難度。

　　三是不少政策性問題需要進一步確定。大窩村支部書記鄧健芳認為，一些農村人員戶口遷出去了，按政策是自願退田，可沒人願退。一些地方干部也反映，1998年二輪承包的30年合同還未失效，這次確權頒証是否要簽合同，簽訂合同的時間和期限等都還有待政策確定，縣市不敢擅自探索。

　　同時，確權過程中發現多出不少原來被隱瞞的土地以及農民新開荒土地，也需要相應政策來處置。安徽省六安市金安區馬頭鎮副鎮長王宏告訴記者，2011年5月份，馬頭鎮被確定為農村土地承包經營權登記試點工作鎮。目前實測農田面積比二輪承包登記面積多出46%。黑龍江省農委負責人介紹，2012年黑龍江省方正縣和阿城區被批復為農村土地承包經營權確權試點，其中也發現多出不少土地。但由於土地二輪承包期內不宜調整，因此量出來的地也不好處理，隻好等待統一處理。

　　基層干部反映，這些多出來的土地如何確權登記讓地方政府官員壓力不小，需要確定這些土地的承包權屬對象，還要國家對新增土地確認后給予優惠補貼。

　　專家建議區別對待 劃定爭議區

　　針對各地已經或即將開展集體土地承包經營權確權工作中暴露出的問題，專家和基層干部群眾認為，為確保5年內完成集體土地承包經營權確權，為避免矛盾的遺留和積累，應從完善工作機制入手，解決確權中可能產生的矛盾糾紛。

　　首先完善矛盾調處機制，加強基層農經機構和隊伍建設，健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。江西省農業廳農經處統計，截至2012年11月底，江西已有90個縣(市、區)設立了農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會，比去年底增加了60個市、縣(區)。

　　但負責農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會日常工作的各級經管站卻面臨著機構弱化和人員短缺的問題。江西省余干縣農經站負責人佔羅鷹說，余干是農業大縣，有27個鄉鎮場，但全縣經管系統僅有24人，平均一個鄉鎮還不到1人，大部分人還不從事經管本職工作。樊小平說，目前縣級農經站對鄉鎮農經人員也不好管理，“做的好不能獎勵，做的不好也不能約束。所有的工作隻能憑感情和個人關系來維持。”

　　其次完善政策，加強培訓。一些基層干部認為，二輪承包30年期間結束后再進行確權試點可能更穩妥。如果必須推進，則要有經費保障和針對性專業培訓。對基層干部的培訓內容除了農村土地承包經營權登記試點工作的相關法律、法規、政策外，對登記規則、檔案管理、地籍測量技術及程序、地籍測量與登記業務操作規程也應加強，減少廣大干部對登記試點工作的畏難情緒。

　　三是制定操作性強的試點操作規程，對糾紛難解的田塊可區別對待，劃定爭議區。農村土地承包經營權試點登記性質上屬於承包經營權的初始登記，但帶有不動產總登記的特點，帶有半強制性。由於土地承包經營權登記沒被納入《土地登記辦法》，應積極探索科學可行的登記模式和地籍調查測量方法。其中，對近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現狀劃定爭議區，查清爭議區的位置、面積、形成原因，並登記造冊、記錄在案，待爭議化解后再進行確認、公示和登記。

　　另外，要落實普法宣傳動員工作，加強民主監督，防微杜漸。要加快加強對法律法規、政策中關於農村土地承包經營權及其登記試點的正確宣傳﹔整個試點登記工作的全過程要盡量透明公開，動員各方力量加強民主監督﹔要加大力度依法、及時、嚴格查處借機違法重新調整原承包關系或重新組織發包農村土地，借機貪污腐敗、違法亂紀，以及借機侵害發包人、其他權利人權利的行為。