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分享到QQ空間1月14日，廣東省揭陽市榕城區委、區政府宣布，針對媒體曝光的榕城區福利院“空殼17年，100多名孤兒散居在寺院等地，福利院大樓被佔用”的問題，當地政府已進行整改，榕城區民政局局長被免職，榕城區民政局辦公室主任被停職檢查。
幾個月來，從貴州畢節5名流浪兒童棲身垃圾箱取暖窒息而亡，到河南蘭考7名孤兒命喪火海，一條條鮮活生命的逝去不斷拷問著我國孤殘兒童救助體系和兒童福利制度的漏洞。
對於孤殘兒童、棄嬰這一社會上最弱小的群體的安置和救助，我國是否已經建立完整的制度體系？這一制度體系在執行中存在哪些問題？我國的兒童福利制度應該如何構建？
帶著這些問題，中國青年報記者近日採訪了民政部社會福利和慈善事業促進司相關負責人，以及長期從事兒童福利制度研究的學者。
1月9日，民政部在回應河南蘭考火災事件時表示，我國兒童救助保護體系尚不完善，孤兒和棄嬰的發現、報案、救治、移送給社會福利機構的網絡體系不夠健全，全國多數的縣(市、區)沒有專門的兒童福利機構，殘疾兒童家庭缺乏相應的補貼和支持，可能造成棄嬰特別是身有殘疾或患病的棄嬰現象的發生。
兒童福利院建設欠賬較多
民政部社會福利和慈善事業促進司兒童福利處副處長鄒明明表示，目前我國縣(區)一級的兒童福利機構基礎薄弱，存在較多的欠賬。
時任河南省蘭考縣民政局黨組副書記李美姣事發后表示，蘭考縣沒有兒童福利院，前幾年，縣裡向省發改委打報告，申請建設兒童福利院的資金，被拒絕了。2012年12月，縣裡通過河南省民政廳申請到90萬元，還沒來得及規劃選址，悲劇就已發生。
據河南省民政廳介紹，到目前為止，全省福利機構隻有5000多張床位，早已滿員，自2007年實施兒童福利機構建設“藍天計劃”建設項目，各市縣的建設方才加速，但目前也隻有17個市有專門的兒童福利機構。
兒童福利機構的建設難以適應現實需要，是因為政府公共財政投入不足嗎？
據介紹，2006年年底民政部啟動“兒童福利機構建設藍天計劃”，每年從部本級福利彩票公益金中拿出兩億元，加上國家發改委投入的資金，5年總共投入15億元，地方民政部門留成的福利彩票公益金也對藍天計劃進行重點資助，再加上地方財政的投入，在全國地級以上城市建立了一批兒童福利機構。
“藍天計劃實施5年來，按照東、中、西部不同的資助比例，民政部的資金投入后，兒童福利機構的養護、救治、教育、康復等設施，需要地方的配套資金。”鄒明明表示。
針對公眾對於蘭考縣可以花2000萬元給財政局建一個中心，卻沒有錢建兒童福利院的質疑，蘭考縣分管民政工作的副縣長吳長勝表示，錢是一個條件，制度更是一個條件，不納入國家項目就批不下來，土地、規劃等都沒有辦法解決。
廣東省揭陽市榕城區委、區政府1月14日表示，將對福利院進行規劃，計劃今年上半年先投入100萬元在榕城區福利院設立兒童部，建成的兒童部將有400平方米，床位60張以上，此后將再分期投入200多萬元，按有關標准，在區福利院設養育室、康復室、特教室、文體室及其他配套設施，配置相應的管理和養護人員。
不少公眾提出，蘭考縣有關部門在事發后表示，今年6月福利院就可以建成，這是否說明，地方政府在保護兒童權益方面存在責任缺位，地方財政可以擠出建設福利機構的錢，只是過去不願意拿出來。
對此，民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建中表示，全國各地的經濟社會發展狀況不一樣，各地優先發展什麼由當地政府作決策，人權、事權和財權在地方不在中央。
據介紹，針對兒童福利機構的欠賬，民政部將繼續實施“兒童福利機構建設‘藍天計劃’”，在人口大縣建設一批獨立、專業的兒童福利機構，提高孤兒安置和養育能力。
政府和民間在孤殘兒童救助中應發揮什麼作用
兒童福利機構的欠賬直接導致很多棄嬰、孤殘兒童未能進入正規的兒童福利機構，然后通過合法的收養登記手續或家庭寄養，回歸家庭和社會。
根據民政部的統計數據，我國現有失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人(即“孤兒”)61.5萬名。民政部門兒童福利機構養育的孤兒有10.9萬名，由親屬養育、其他監護人撫養和一些個人、民間機構撫養的孤兒有50多萬名。
鄒明明介紹說，這50多萬名孤兒，絕大多數是按照《未成年人保護法》和《民法通則》的有關規定，由具有監護能力的監護人，即孩子的祖父母、外祖父母、兄、姐和其他關系密切的親屬、朋友撫養。
“從兒童的身心健康需要出發，國內外孤兒養育的經驗都表明，兒童福利機構養育並不是最好的方式，回歸家庭符合孩子的最大利益。目前，我國已經建立起孤兒基本生活保障制度，按月給孤兒發放基本生活費，補貼孤兒的親屬或其他監護人，將孤兒盡可能留在原有的親緣家庭撫育照料，促進孤兒回歸家庭健康成長。近年來，各地的福利機構也在探索家庭寄養方式，將孤兒寄養在有條件的家庭，使孩子們享受到家庭溫暖、父母親情。”鄒明明說。
2008年，民政部、公安部、司法部、衛生部、人口計生委聯合下發《關於解決國內公民私自收養子女有關問題的通知》(下稱《五部門通知》)，《五部門通知》明確了棄嬰的安置程序：無論是醫療機構還是公民，一旦發現棄嬰，首先應該向所在地公安部門報案。
公安部門接警后要積極查找棄嬰和兒童的生父母或其他監護人，為棄嬰撿拾人出具撿拾報案証明，將查找不到生父母和其他監護人的孩子送交當地社會福利機構或者民政部門指定的撫養機構，同時，為孩子辦理社會福利機構集體戶口。
接下來，由福利機構通過收養、寄養程序讓其回歸家庭，對於患有疾病或殘疾需要長期進行技術性照料的，無法回歸家庭的，由福利機構撫養，發揮“兜底”保障的作用。
但是，目前的現實是，相當數量的棄嬰、孤殘兒童被民間“私自收養”：一些家庭撿拾到棄嬰后，不了解相應法律程序，也未進行收養登記，便直接撫養孩子﹔一些福利機構缺失的地區，則出現了像袁厲害這樣的好心人，專門收留孤殘兒童和棄嬰，辦起簡易的收留所、孤兒院。
1月6日，民政部下發《關於主動加強對個人和民辦機構收留孤兒管理的通知》(下稱《通知》)，要求各地民政部門用一個月時間，組織力量對個人和民辦機構收留孤兒情況進行全國大排查。摸清民間收養情況，是此番排查的重要目的。
根據民政部《通知》，對於民間已經具備養育條件，本人又堅持養育孤兒的，民政部門要與其簽訂合辦協議，明確責權，納入到民政部門監管﹔對個人和民辦機構收留孤兒中不具備養育條件和安全保障的，“要做好收留人和民辦機構的工作，抓緊將孤兒接收並集中安置到兒童福利機構”。
鄒明明告訴中國青年報記者，在目前的排查中，已經發現了一些情況，讓民政部門比較為難，即沒有撫養、照顧孩子的能力，但又和孩子產生深厚感情的機構或家庭，政府部門究竟該如何妥善處理和規范？要將孩子強制帶走，民政部門沒有行政執法權，於情於法都不合適。
有學者建議，解決這種尷尬局面的方法，不是給予政府部門行政執法權，將孩子帶走，政府應該做的，是給予這些民間的收養點合法地位，了解他們的實際困難，通過政府購買服務、公建民營、提供培訓等方式幫助他們改善條件、提高能力。
鄒明明介紹說，根據民政部《社會福利機構管理暫行辦法》，社會組織和個人興辦以孤兒、棄嬰為服務對象的社會福利機構，必須與當地縣級以上人民政府民政部門共同舉辦。
“但這只是原則性的規定，什麼是共同舉辦，尚無具體規定，實踐中許多地方探索出了一些方法，目前政府部門對於這些民間興辦的社會福利機構有一些扶持措施，收留的孩子隻要符合孤兒的認定條件，都能按時足額地領取到孤兒的基本生活費，地方政府也會在人員培訓、康復、養護、特教設施設備上給予一定支持。”
兒童福利院明天會怎樣
2011年，民政部委托北京青少年法律援助與研究中心就《兒童社會福利條例》進行研究和起草。該中心副主任張文娟在接受中國青年報記者採訪時表示，中國的兒童保護制度像一口破鍋，到處漏風，熱點事件揪出一個洞，就去補這個洞，既沒有防止同類悲劇發生，對其他類悲劇的發生也沒有任何預防作用。
張文娟認為，應盡快出台具有可操作性、強制性的專門的兒童福利法規，至少應該是國務院出台行政法規。
在張文娟看來，目前政府對父母履行監護未成年人職責的監督不夠，原因既有我國未成年人保護方面的立法質量問題，也有執法意識和執法水平問題，現在不能說無法可依，但的確很粗糙，缺乏可操作性和強制力。
張文娟說，現在公民的兒童保護意識也在逐步提高，但是很多熱心人發現孤殘兒童、棄嬰后，不知道應該找哪個政府部門去安置。
即使找到了民政部門或公安部門，經過法定的程序宣告這個孩子的監護人死亡或失蹤，孩子被確定為遺棄，在政府提供的社會福利機構資源嚴重短缺的現實情況下，誰為這些孩子提供緊急庇護等安置？
“具體到蘭考事件，如果存在一個無縫銜接機制，不至於有那麼多孩子在被遺棄時政府不知道，不至於孩子的身世不清楚，不至於不了解孩子被遺棄的原因。”
張文娟認為，構建兒童福利制度最應該強化的是政府責任，民間的、社會的作用很重要，但這些作用有效發揮需要政府責任到位。如果政府角色缺位，社會愛心的作用是有限的，可持續性也弱。比如，袁厲害20多年裡收留了100多名孤殘兒童和棄嬰，但是，從法律上看，她與絕大多數孩子的身份關系是沒有法律保障的，而且，她也無法通過家庭寄養方式讓孩子回歸家庭，得到長久安置。
在她看來，根據《聯合國兒童權利公約》，兒童福利制度構建的基礎是就兒童養育在家庭和政府之間確立責任界限，即父母等監護人要對兒童養育承擔首要責任，但政府要在立法、行政、服務等方面支持父母更好養育兒童﹔在父母不稱職或嚴重侵害兒童合法權益時，政府應該及時提供干預服務，並將兒童妥善安置。簡單地說，對兒童養育，政府的責任有兩點：支持和監督。
徐建中表示，民政部目前正在進行兒童福利制度的頂層設計，著力從兩個方面來突破，一方面是發放孤兒的生活費和殘疾兒童津貼，另一方面就是兒童服務福利體系建設。國家已經建立了孤兒保障制度，通過給孤兒發放基本生活費，基本解決了這個問題，目前正在努力推動殘疾兒童津貼制度化。
“從目前來看，建立津貼制度沒有難度，難在整個兒童服務福利體系的建設。”徐建中說。(王亦君 丁斌斌)
