江蘇射陽吳江兩地試點黨代表提案制十年

　　11月17日，江蘇省射陽縣友愛村，因黨代表提案而修建的友愛村黨群綜合活動中心。 新京報記者 吳偉 攝

　　黨的十八大報告指出，“要積極發展黨內民主，增強黨的創造活力”，“實行黨代會代表提案制”。這是“黨代會代表提案制”首次被寫入黨的報告。

　　中國政法大學法學院副院長焦洪昌認為：“既然黨代表提案制成為一種制度，學界可以成立一個課題組，把問題做一個分類研究。”

　　此前，從2003年開始，江蘇射陽縣等地試點“黨代表提案制”。該縣委組織部官員稱，平均每年收到約80份提案、提議，其中，行政性、事務性提案約佔7成。也有學者擔心，這會令黨代表與人大代表、政協委員角色重合，並可能削弱后者作用。

　　射陽縣委組織部官員認為，“黨內民主是有過程的”，黨代表提案制是基層黨內民主實踐的方向之一，“這是大勢所趨”。

　　今年1月，江蘇射陽縣六中校長左信在兩份黨代表提案中署名，分別是《關於加快農村公辦幼兒園建設的提案》、《加快建設文化產業區》。該縣黨代會共收到33份提案，內容涵蓋經濟、黨建、教育文化等諸多方面。

　　2005年以來，連任兩屆縣黨代表的左信已至少在10份黨代表提案上署過名。

　　到明年，縣黨代會召開時，左信等黨代表將聽取相關部門對提案的落實情況報告，並投票表示是否滿意。

　　若不滿意的票數過半，相關提案將轉為黨委委員乃至黨委常委督辦提案。

　　黨代表不僅僅是榮譽

　　新方案規定，提案應圍繞“黨的自身建設過程中的重要事項”等提出

　　射陽縣自2003年開始試行“黨代表常任制”。

　　此前，上世紀80年代末，中組部曾在全國12個市、縣試行黨代表常任制。最終，僅有3個試點堅持下來。

　　十六大時，提出要“擴大在市縣進行黨的代表大會常任制的試點”。

　　2002年底，試點在全國展開。2003年8月，射陽縣和吳江縣成為江蘇省黨代表常任制的試點縣。縣黨代會每年一次，在縣兩會前召開。

　　射陽縣委組織部研究室主任陳少輝說：“黨代表不僅僅是‘榮譽’。”

　　不過，黨代表的提案怎麼提？提什麼？當初，在江蘇省委組織部下發給射陽的試點意見中，並未明確規定。

　　2003年底，時任射陽縣委組織部干部的張玉軍、陳少輝等人開始考慮，為縣裡從未有過的黨代表提案設計一套可行的規則文本。

　　2003年-2005年，關於黨代表提案，射陽縣提出過兩次方案。

　　第一次是在2003年10月，“提案制”被合並在“黨代表常任制”內。

　　2004年9月，十六屆四中全會提出：“建立黨的代表大會代表提案制度，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和方式，建立代表提議的處理和回復機制。”

　　據此，2005年6月，射陽縣將“黨代表提案制”單獨成文提出來。

　　新方案明確，黨代表聯名不到10名的，將作為提議處理，提議不列入黨代會議題。

　　兩者的區別在於對黨代表提案內容的理解。

　　2003年提出的方案規定，黨代表可就“黨員群眾普遍關注的問題或基層反映強烈的問題提出提案”，並涉及黨建內容，“閉會期間，黨代表可就黨的路線方針政策落實、黨風廉政等問題提意見和建議。”

　　到2005年，在提案內容的限制上發生了變化。

　　新方案規定，提案應圍繞“黨的自身建設過程中的重要事項”等提出。

　　而“廣大黨員群眾反映強烈的熱點問題等”被放置到末尾。陳少輝說，縣裡當時已意識到，黨代表提案應將黨的工作置為核心。

　　涉及黨建內容提案僅三成

　　自2003年以來，共收到黨代表提案25l件、提議423件，其中涉及黨建的內容約佔30%

　　江蘇鹽城市委黨校教授何峻曾將“射陽試行黨代表提案制”作為研究對象。

　　11月16日，他表示：“黨代會為黨員代表提出黨建提案，為完善基層黨內民主提供了一個渠道。畢竟，在人代會或政協會上提黨建的事不合適。”

　　據射陽縣委組織部2007年的統計，該縣自2003年以來，共收到黨代表提案25l 件、提議423件(未轉為提案的成為提議)，其中涉及黨建的內容約佔30%。

　　今年1月，在射陽縣黨代會第二次會議上，共收到提案提議33份，其中涉及黨建、黨群的提案共8份，佔24.2%。

　　當地組織部門的官員們坦言，黨建內容少，行政性、事務性內容多，這是“不可否認的事實”。

　　張玉軍表示，在基層，具體事務遠多於對方針、理論性的探討，而全縣黨組織工作的方針，又多半是根據黨中央部署，在全縣黨委會或常委會上討論布置，“基層黨代表探討的空間有限”。

　　“這是一個困境。”鹽城市黨校教授何峻分析，如果不提當地政經議案，而是僅限於黨建內容，那黨代會提案效果將有限。

　　射陽縣人大提案辦主任於為華說，確實存在一定比例的黨代表提案與人大代表提案重合的現象，“沒做過具體統計，但估計有30%左右”。

　　“在范圍、效力、程序上還是需要規范，否則就變成第二個國家機關了，未必是好事。”中國政法大學法學院副院長焦洪昌說，“既然黨代表提案制成為一種制度，學界可以成立一個課題組，把問題做一個分類研究。提案都可以來提，哪些是通過政府，哪些通過黨代表，黨代表的提案大多是方針政策，必須通過政府來落實。”

　　張玉軍說，最初，黨代表提案的質量都不高，很多是反映具體事務的提案，糾結於地方或部門小利益，缺乏通盤考慮與前瞻性眼光，關注部門或單位利益多，考慮經濟社會發展大局少。或者提案欠缺調研，操作性不足。

　　“基層部分黨代表基本功跟不上，抓不住關鍵問題所在。”張玉軍說。

　　射陽縣開始對縣黨代表進行議事技能培訓，以及組織黨代表下基層調研常態化。據統計，2009年，全縣291名黨代表共走訪黨員群眾1.3萬人次，收集各類意見建議近2萬條。

　　射陽縣委組織部陳少輝認為：“黨代表不應當是拍拍腦門就形成一條‘提案’，他應當有眼光，有頭腦，在實踐中尋找存在的問題，提出建設性的提案。”

　　“現在黨代表下基層調研就是去挑刺的，他們熟悉工作，熟悉基層，有一定威望。頭幾年，在一次水資源分配調研時，還出現過爭得臉紅脖子粗的情況”，陳少輝說。

　　對此，焦洪昌認為：“文化水平高的人未必就有提案能力，關鍵是他有沒有責任心，願不願得罪人，願不願去做這個事。”

　　建立回饋機制，保護積極性

　　“如果黨代表的提案得不到及時反饋，他們的積極性會下降。”張玉軍說

　　2004年1月，射陽縣黨代表聯絡辦公室成立，與縣委組織部合署辦公。

　　“我們的主要任務，除黨代會期間收取提案，閉會后繼續收取提案、提議之外，還包括與黨代表的日常溝通。”該辦公室有3名黨代表聯絡員。

　　平時，聯名或個人的提案也可以通過辦公室向縣委提交，必要時可列入縣委工作議題進行專門討論。

　　射陽縣規定，黨代表有權對所提議案進行跟蹤，並設計了回饋制度。第一年被列為大會議案的黨代表提案，必須向下一次黨代表大會作書面報告。

　　黨代表左信說，執行中，幾乎所有黨代表提案都能收到回復報告。

　　2009年，左信等人花了兩三個月調研，提交了一份“關於射陽縣臨海鎮境內河流治淤”的提案。次年，左信在黨代會收到了辦理方的書面報告。

　　實在無法執行或有難度的，辦理單位須向黨代表進行說明，並協商解決方案。

　　射陽縣的提案制規定，黨代表將對頭一年的提案落實情況投票。如果不滿意的票數過半，無合理理由，不滿意的提案將被重點督察辦理，甚至將被黨委委員乃至黨委常委督辦提案。

　　陳少輝介紹，前幾年，有辦理單位不上心，在黨代會作報告時，黨代表當面讓他們下不來台。

　　“據以往經驗，如果黨代表的提案得不到及時反饋，他們的積極性會下降。”張玉軍說。

　　每個試驗都受黨章約束

　　“黨章內既不支持，也不反對的，才有可能進行試驗。”陳少輝說

　　“2005年，我當時認為黨代表提案制只是賦予了黨代表建言權。”左信說。在試行中，射陽縣發現，黨代表僅有建言權是不夠的。

　　黨代表在任期內年年有提案，黨代表就要學習調研，因此得探索黨代表培訓及下基層調研制度﹔要保障黨代表提案不形式化，就要建立提案的回饋機制，嚴格受理、交辦、答復等環節﹔要保障黨代表議事的積極性，就得賦予黨代表更多的權利與義務，如監督審議常委會報告、地方黨組織高層公推直選等。

　　“黨代表提案制是個系統工程。”陳少輝說，“我們有壓力，壓力非常大。”

　　按2003年以來的常例，射陽縣委組織部門的每一個制度設計都需要黨章支持，需要中共中央、江蘇省委等各級黨委的支持。

　　關於黨內選舉條例的書，被陳少輝都翻薄了。上級的每個決定，陳都能立即在黨章內找到文字支持。

　　“黨章內既不支持，也不反對的，才有可能進行試驗。”陳少輝說，“可以說基層的試驗空間有限。”

　　即便如此，張玉軍認為，黨代表提案制的本體、外延，均涉及黨內權力的重新分配，有助於黨的權力向基層傾斜，對黨內民主有一定推進作用，“這是大勢所趨”。

　　焦洪昌也認為，真要推行黨代表提案制，就要把制度細化。如果提案制是一個大制度，要有一系列具體的制度來保障這個制度實現，否則提案制會流於形式。“使黨真正能管黨，推進黨內民主化，這是未來發展方向。”

　　□新京報記者 吳偉 實習生 王磊 江蘇報道