郑功成：让慈善事业运行在法治轨道上【2】

　　 我有六个主要观点：慈善事业立法应当解决哪些关键问题。

　　全国人大常委会已经确定由内务司法委员会牵头起草《慈善事业法》草案，目前处于深入调研、专题研讨、草案起草阶段。我认为，立法应当努力满足慈善事业发展实践的客观需要，同时兼顾慈善组织、慈善活动的多形态，并对公众的关切做出相应的回应，真正能够鼓励、规范、促进慈善事业的发展。

　　需要通过立法解决的关键性问题主要包括：第一立法应当明确慈善事业的宗旨与原则，关键是要为宗旨的认定与原则的遵循提供相对具体的法律依据。一方面，基于社会公益、帮助公众特别是弱势群体、促进共享与和谐，应当成为我国慈善事业的宗旨，这一宗旨应当通过对慈善服务的具体内容的法律规范来清晰地展示出来。另一方面，立法必须确保慈善事业符合公益、平等自愿、公开透明等原则，公益原则体现在非营利与为公共利益服务特别是为弱势群体服务上，平等自愿原则体现在参与慈善事业的主体各方应当具有平等的法律地位并排斥强制摊派等行为，公开透明原则主要体现在有关慈善活动的信息披露等方面，就是要让公众能够参与监督，以确保慈善事业的行为规范并不偏离其宗旨。

　　第二立法应当明确慈善组织的性质与法律地位，核心是处理好政府与慈善组织的关系。慈善事业是民间的事业，慈善组织应当是回归民间属性的非营利组织，立法应当赋予其独立的法律地位，保障其自主运营慈善活动并独立承担相应的法律责任，不再需要传统的主管部门。强调慈善组织的独立法律地位，并不排斥政府对慈善事业的有效监管和有力的财税支持，因为没有政府的有效监管，慈善事业就可能走向失范，没有政府的财政税收支持，慈善事业则可能陷入自生自灭的困境。因此，法律在确保慈善组织独立法律地位的同时，还要确保政府能够实施有效监管并给予有力支持。

　　第三立法应当为募捐、捐赠、慈善服务的实施等具体慈善活动提供基本的法律规范，关键是让这些慈善活动的每一环节都有规可循。慈善事业的发展实践表明，没有规矩不成方圆，特别是在募捐、捐赠、慈善项目或慈善服务实施环节容易出现失范现象，这些环节也是容易引起公众质疑的环节，慈善事业立法必须对此做出回应，这种回应就是为慈善募捐、捐赠与慈善服务制定清晰的行为规范，明确告诉哪些可以做哪些不能做，哪些做法值得鼓励与支持，哪些做法将得到惩罚。如果确立了一般行为规范，则不仅慈善组织有了运行慈善活动的依据，而且也为公众评议慈善活动提供了清晰的标准与依据。

　　第四立法应当为新型慈善形态或慈善方式做出相应的法律规范，关键是要符合当代慈善事业的发展潮流，不设置影响慈善事业发展的障碍。如，股权及有价证券捐赠、专利技术捐赠、房产等不动产捐赠及网络募捐等行为，是我国慈善领域中已经出现但又有别于传统捐赠或募捐方式的新形态或新方式；再如慈善信托既是发达国家慈善领域中成熟的做法，更是可供我国先富起来的群体选择参与慈善事业的重要方式；还有伴随着法定社会保障体系的日益健全，以往提供款物援助的慈善活动可能走向日益式微，而直接提供养老、哺幼、助残等社会福利服务的服务型慈善组织将大量涌现，它与基金会或现有慈善会所肩负的职责是不同的，需要的法律规范与法制环境也会有区别，等等。如果立法不能对这些新形态、新方式做出相应的规范，将严重地影响到我国慈善事业的健康、持续发展。

　　第五立法应当明确慈善事业的政策支持体系，关键是让慈善税收优惠政策公平地落到实处，同时增加财政对慈善事业的直接扶持。在各国慈善事业发展进程中，税制的优惠是至关重要的条件。在我国，已经有相应的针对慈善公益捐赠与慈善组织的税收减免政策，但现实中还存在着一些税制不够规范、实施中不够公平、不够便利的缺陷，慈善事业立法可能不对税制结构与税收减免率做出调整，但在税收减免公平优惠、服务便利等方面却应当有所作为，应当为税收优惠政策的全面落地做出相应的立法贡献。与此同时，我认为，政府财政以适当的方式投入慈善事业也是必要的，不能一谈到慈善组织得到政府财政拨款就认为不当，政府通过购买服务或者财政拨款来扶助慈善事业发展是世界通行的惯例，我到过的一些发达国家与我国的香港、台湾、澳门地区考察慈善机构特别是一些直接提供社会福利服务的机构时，就发现其资金来源主要不是社会捐献而是政府财政拨款，因为慈善组织服务的领域与政府承担的公共职责具有相通性，它还是转换政府职能并充分利用社会机制来增进人民福利的基本途径。如果能够在税收减免效率提升和促进政府财政向慈善事业投入以调动更多的社会资源为公共利益服务，无疑是有利于国家与社会发展的有益取向。因此，慈善事业立法应当在促进慈善事业发展的政策支持方面有相应规范。

　　第六立法应当明确确保慈善事业有序运行的机制与手段，关键是确保监管有效与法律责任明确。一方面，现代慈善事业只有在有效监管的条件下，才能避免其行为失范，并杜绝假慈善之名谋一己之私的现象，这就需要通过立法，明确规范慈善信息披露机制、政府及社会监督机制。另一方面，法律必须明确参与慈善活动主体的法律责任，为合法者享受政策优惠、为违法者得到惩罚提供具体而明确的法律依据。如果《慈善事业法》能够解决上述关键性问题，我认为，就能够基本满足慈善事业实践及其发展对法律规制的需要，进而为我国慈善事业的大发展扫除制度障碍。

　　最后需要指出的是，任何法律都只能是时代的产物，现阶段慈善事业所面临的客观环境及其牵涉到的复杂利益关系，决定了我们还不能指望这部法律能够解决慈善事业发展进程中的所有问题，完美的立法只能伴随时代的发展进步和慈善事业的不断发展，通过不断修订才能实现。然而，既然国家立法机关已经启动了慈善事业法的立法程序，我们就要以善心立善法，以善法促善业，早日让我国的慈善事业运行在法治的轨道上，真正用法治的手段来开启中国的善时代。

(来源:新华网)