李文钊：如何推进中国税务组织现代化

　　税务组织现代化是“国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成部分，也是当前中国经济社会发展的内在要求。推进税务组织现代化有利于提高纳税服务质量，提升征税效率，降低征税成本，改善征纳关系，为经济社会发展创造良好和公平的环境。那么，在目前中国该如何推进税务组织现代化？中国能否从自身的改革和实践中找出实现税务组织现代化的路径？

　　治理理念现代化

　　“治理理念现代化”核心是处理税务事务中政府与纳税人关系，强调从以政府为中心向以纳税人为中心转变，从“强制性政府”向“服务性政府”转变，从单一主体治理向多元主体治理转变，真正实现国家、社会、市场与公民个人的合作治理。江苏省淮安地税局的改革和创新之所以能够取得预期效果，并且各项改革之间能够实现有机配合，最根本的原因在于它是基于全新的理念来设计税务组织，实现了税务组织从统治向治理的转型，这种转型使得从2003年就致力于改革和创新的淮安地税局，重新设计其组织的使命、理念与目标。淮安地税局强调“顾客意识”，从服务对象的角度思考问题，试图“最大限度地方便纳税人”；推崇“精益求精、高标准、严要求”，力争“不给税干有犯错误机会”并将这一理念作为整个改革和创新的总原则。“最大限度地方便纳税人，不给税务干部有犯错误机会”正是税务组织设计范式转型的表现，即通过给予纳税人提供最优服务和公平执法来促使纳税人自觉遵守法律履行其纳税义务。为了实现最大限度地方便纳税人，淮安地税局进行了一系列针对改善纳税人服务的技术、制度和管理创新。

　　征管体系现代化

　　“征管体系现代化”的核心是要科学界定税收职能和税务管理专业化，前者要求根据科学原理对职能进行有效分工，后者要求向专业化管理要效率。淮安地税局通过不断改革和探索，寻找税收事务运行的内在规律，探索税收事务的科学治理之道，初步建立了适应市场经济和信息技术快速发展背景之下的现代化税收征管体系。在纳税服务方面，淮安地税局的改革和创新主要体现为“办税服务厅”建设，尽可能将更多的职能赋予办税服务厅，真正做到地税局只有一个办税服务厅与纳税人接触，实现“只要大厅办得了的事，不用找地税局的任何人都能办；只要大厅办不了的事，找地税局的任何人都不能办。”。在风险管理方面，淮安地税经过了从计算机硬件和信息化建设到数据分析，再到风险评估的转变，最终形成风险计划、风险识别、风险应对和反馈监督等全过程的风险管理制度。在税源管理方面，淮安地税局率先清退税收协管员，实施所有职能都由正式公务员实施，降低执法风险。

　　行政体系现代化

　　“行政体系现代化”强调通过建立有效分工、合作与责任体系，从而高效地完成政府职能。在现代化行政体系的设计中，淮安地税局建构了一个高效化、人性化和智能化的行政体系。淮安地税局十分重视行政职能服从业务职能的原则，整个行政系统设计都是为了让征管系统更好地发挥作用，所有的非核心职能都向核心职能倾斜，以核心职能为基础来对组织进行再造，它既要求行政系统本身的效率得到提升，也要求行政系统能够符合业务系统要求。淮安地税局的行政改革措施主要包括：领导体制协作化，其核心是正确处理好正职与副职之间关系，领导与税务干部之间关系，实现了“集权”与“分权”的有机结合；组织结构扁平化，其核心是通过对办税厅实现合并和减少行政层级，有机配置不同组织的职责，真正做到组织层次、组织能力与组织职责三者有机统一；人事制度竞争化，其核心是通过公推公选、竞争上岗、竞聘上岗、双向选择、末位淘汰、岗位职级制度等，激发人的活力；解聘税务协管员，全部由税务局正式人员来行使职能；财务管理项目化，其核心是年初召开预算工作会议，根据项目设定预算，变“因机构设预算”为“因项目设预算”，提高预算资金的使用效率。

　　外部关系现代化

　　“外部关系现代化”强调公共事务的治理从“不平等、封闭和垄断”走向“平等、开放和参与”，合作治理和共同行动取代了单一行政和单独行动，逐步从强制过渡到治理，实现公共事务的治理转型和治道变革。淮安地税局通过建设征管保障信息交换平台，避免了政府部门之间的“信息封锁”和政府部门自身的“封闭性”，使得政府信息“从封闭走向开放”，为税收征管获得了更多的第三方信息，这样可以更好地监控“税收风险”，提高纳税人的税收遵从度；通过对涉税事务外包和机关服务外包，实现税收事务“从垄断走向参与”，有利于打破税务机关对税收事务的垄断，发挥各方的优势，提升税务治理的能力和水平。

　　支撑体系现代化

　　“支撑体系现代化”主要是指“制度、技术和文化”，制度要求所有治理都有章可循，它是正式化和结构化的基础，也是现代化的根本保障；技术要求所有治理都使用现代信息技术，技术可以提升效率，也可以保证制度可执行性；文化要求培育与现代化相适应的新型文化，它们是“支撑体系现代化”的直接体现。淮安地税局践行“制度管人”和“制度管事”重要理念，他们希望通过制度而不是领导者命令和意图来规范地税局与纳税人之间关系、地税局与税务干部之间关系、地税局内部各单位之间关系，最终实现人与事之间、人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间和谐共处；重视“信息化驱动”，应用现代化信息技术来解决税收征管和机关行政中面临的各种问题，为提升纳税人满意度和行政效率奠定了基础；重视文化创新，通过建构与改革创新相适应的新文化，替代传统行政主导的官僚文化，为改革创新取得成效奠定了价值基础。

　　（作者系中国人民大学公共管理学院副教授）