莫于川：推行权力清单，不等于“依清单行政”

　　党的十八届三中全会《决定》提出了推行权力清单制度的要求之后，许多地方和部门积极探索实践，并取得一些改革成效，但也存在一些模糊认识，记者就此采访了中国行政法学研究会副会长、中国人民大学教授莫于川。

　　记者：十八届三中全会《决定》论及如何形成科学有效的权力制约和协调机制时，明确提出要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。如何认识推行权力清单制度的意义？

　　莫于川：推行权力清单制度的根本目的是，廓清政府机关行使公权力、干预私权利的边界，建构符合现代市场经济规律和现代法治发展要求的政企（政社、政民）关系，从而约束行政权力、保障公民权利、服务社会大众、建设法治政府。而且以此为基础和示范，全面完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，更有助于坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，从而实现良法善治，建成法治中国。

　　记者：权力清单是什么？具有怎样的法律效力？换句话说，如何认识行政权力清单的角色功能？

　　莫于川：按照依法行政的基本法理，各级、各类行政机关实施行政管理、开展行政执法、行使行政权力、提供行政服务，都应在法定范围内行使。但由于行政管理和行政执法的广泛性和复杂性，法定范围往往非常广泛、分散、模糊和多变，不易明确把握，这就给规范有效地依法行使行政权力带来困难，也容易出现越权、滥用、失职、缺位、错位。

　　于是，人们就在法定范围内进行梳理，根据阶段性的政策考量进行适当调整安排，形成并公布了行政权力清单。它是具有双向指导功能的规范性文件，既为行政机关依法行政提供了约束尺度，也为企业、公民依法办事提供了诸多便利。行政权力清单一般是由各个行政机关自行梳理之后公布的，其性质类似于一种办事指南、行政规程或行政程序手册，它们合法有据、简明显目，方便使用。

　　记者：完善权力清单制度，是不是意味着以后只能“依清单行政”？

　　莫于川：在改革实践中不能把具有丰富内涵的现代依法行政，形而上学、简单僵化地解读和操作为“依清单行政”。

　　推行权力清单制度有4点要求：其一，依法清理行政权力事项；其二，编制行政权力运行流程图；其三，公开行政权力清单和运行流程；其四，根据实践动态地调整清单和流程。应当按照统一部署、上下联动、同步开展、分工清理、慎重公开、动态调整的原则稳健地推进上述步骤。

　　根据历史经验，在推行行政权力清单制度的进程中，须谨防权力清单随意、滥用、异化等现象。梳理和公布权力清单必须谨慎、规范、依法进行，不能借机把不在法定范围内的行政权力揽进来，把法定范围内的自身职责推出去，切忌变相为不依法定权限和程序进行的“立法、修法”。

　　由于现代依法行政的“法”字具有丰富内容，除了由宪法、法律、法规、规章等诸多法律文件确定的实体法规范和程序法规范之外，还有立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德和当地习惯构成的条理法规范，在行政实务中应全面认知和充分遵行这样丰富的法规体系，当然也要重视作为锦上添花、简便工具的“权力清单”。

　　正因为如此，在推行权力清单制度的进程中，须坚持以人为本、公开透明、服务便民、权责统一等原则，同时还宜梳理并公开“非权力清单”，例如行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政服务、行政信息等非权力行政方式的适用范围和行使要求，使得非权力行为也能与权力行为配套协调地依法行使，全面发挥出清单制度的应有功用，助推法治政府和服务性政府建设。