如何打破“信访不信法”怪圈

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，实行诉讼与信访分离制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道。

　　信访工作是党和政府联系群众的重要桥梁、倾听群众呼声的重要窗口、体察群众疾苦的重要途径。但近年来，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，也出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，导致少数群众“信访不信法”甚至“弃法转访”、“以访压法”等问题比较突出。

　　“信访不信法”挑战司法权威

　　“《意见》的核心目的，就是把涉法涉诉信访纳入到法治轨道上来，而不是用行政手段去推动问题的解决。”中国社会科学院法学研究所研究员王敏远在接受记者采访时表示，这是我国依法治国、司法改革具体措施上的一个重大调整。

　　王敏远说，从历史来看，包括涉法涉诉在内的信访制度，在解决社会问题、化解社会矛盾、反映群众诉求等方面，发挥过积极的作用。但是，随着我国法治的不断健全，它也暴露出与依法治国的状况和要求差距越来越大的问题。

　　“群众对我们的司法缺乏一种信任，觉得解决不了他的问题，认为通过上访，反而更能够得到符合他诉求的解决。”王敏远认为，这是过去的涉法涉诉信访暴露出的问题之一。

　　王敏远说，更重要的问题，在于司法的权威性受到了挑战。“涉法涉诉信访往往会导致相关职能部门通过行政手段，采用非法治方式，让政法机关处理相关问题。这显然和司法规律是不一致的。司法要对事实作出判断，对纠纷作出裁断，如果没有权威的司法机关，它作出来的判断没人相信，它作出的裁断也就得不到尊重。”

　　“这就好比体育比赛里，双方都不听裁判的，那比赛就乱了套了。”王敏远说，如果司法不具有权威性，就不可能在化解社会矛盾、解决社会纠纷和人民的权利诉求方面发挥作用。

　　王敏远认为，行政手段解决涉诉涉访信访诉求，不具有权威性、不公开透明，有时在满足诉求方面，超越了法律甚至情理所认知的范围。

　　“这往往也是某个领导拍脑袋的决定。”北京大学法学院教授傅郁林也认为，行政手段的方式，让诉求的解决处于一种不确定、不透明的状态。

　　“信访工作通常是在司法不健全的情况下发挥积极作用。司法工作解决不了，才通过信访工作来解决。但随着法治的健全，社会矛盾、纠纷都应该通过司法途径来解决。如果还要越过司法来信访，对依法治国这个总的方略就会造成不利影响。”王敏远说，涉诉涉法信访暴露出的种种问题，说明目前依法治国已经到了一个需要调整信访工作的阶段。

　　《意见》指明涉法涉诉信访改革方向

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

　　中央司法体制改革领导小组办公室负责人表示，《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》全面阐述了建立涉法涉诉信访依法终结制度、依法处理涉法涉诉信访问题的主要内容、配套措施和工作要求，是贯彻落实党的十八届三中全会精神的具体体现。

　　《意见》提出，实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。

　　上述负责人表示，实行诉访分离后，群众反映涉法涉诉信访问题，总的要求是依法按程序反映问题。“首先，要向政法机关而不是向党政信访部门反映问题。其次，要向有管辖权的政法单位反映问题，而不是多头访、越级访。第三，要正确理解法律，不搞缠访闹访。”

　　为了确保信访群众反映的问题能得到及时公正处理，《意见》也从提高执法质量、强化执法监督、严格责任追究、深化执法公开四个方面提出了明确要求。

　　涉法涉诉信访终结是信访群众较为关心的一个问题。该负责人表示，一些信访事项终而不结、无限申诉，反复启动法律处理程序，是困扰政法机关的一个难题，耗费了大量司法资源和行政资源，也加重了信访人自身的负担。

　　对此，《意见》提出，对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。办案机关、当事人都要自觉接受和维护依法作出的处理结论。对于反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查，由中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。各级各有关部门不再统计、交办、通报，重点是做好对信访人的解释、疏导工作。

　　值得一提的是，《意见》对健全国家司法救助制度也作了明确要求。对因遭受犯罪侵害或民事侵权、无法经过诉讼获得有效赔偿、造成当事人生活困难的，按规定及时给予司法救助。

　　“近年来，一些刑事犯罪案件、民事侵权案件，因案件无法侦破、被告人没有赔偿能力或赔偿能力不足，致使受害人及其近亲属依法得不到有效赔偿，生活陷入困境的情况不断增多。这也是引发涉法涉诉信访问题的一个重要因素。”该负责人称，对这些当事人，由国家给予适当救济，帮助他们摆脱生活困境，既彰显党和政府的民生关怀，又有利于实现社会公平正义，促进社会和谐稳定。

　　多部门协作落实涉法涉诉信访改革

　　伴随《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》的印发，涉法涉诉信访制度改革工作进一步展开。国家信访局、公检法等政法机关的工作也相应发生许多调整。

　　“今后，信访部门对涉法涉诉信访问题将不受理、不交办、不协调。”国家信访局研究室副主任缪传忠说。

　　他解释道，信访部门将不再受理已经进入或者应该进入司法程序解决的问题。对群众来信中反映的涉法涉诉问题不交办，转由政法机关依法按程序处理。同时，也不再协调涉及涉法涉诉的信访事项。对到信访部门来反映涉法涉诉问题的群众，进行疏导、解释，引导他们到政法机关去按程序反映问题，尊重司法结论，维护司法权威。

　　缪传忠说，各级信访部门都将按照中央关于涉法涉诉信访工作改革的要求和《信访条例》的规定，充分发挥其他法定诉求表达渠道作用，实行信访与诉讼分离，支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题。

　　最高人民法院立案一庭副庭长高莎薇表示，将逐步把网上申诉信访作为解决群众涉诉信访的主渠道。

　　“今年2月28日，最高人民法院在官方网站上正式开通了‘网上申诉信访平台’，实施网上受理、网下办理、网上反馈，引导人民群众通过网络反映诉求，确保当事人足不出户也能信访申诉，减轻群众诉累和北京及省会城市的流动人口压力。”高莎薇说，截至3月17日，“网上申诉信访平台”申诉登记数量为546件。

　　据高莎薇介绍，计划在1～2年内，实现四级法院联网。同时，为配套网络信访，最高人民法院还将实行远程视频接访。地方各级人民法院也将制定时间表，通过网络信访、视频接访。

　　此外，高莎薇还对近年来申诉信访案件的特点进行了分析。

　　“明显呈现出‘两头小中间大’的态势，需要再审改判和当事人纯属无理缠访的都是极少数，绝大多数信访案件都有这样那样的审判瑕疵。”

　　高莎薇说，主观上，是因为部分法官预防意识不强，导致群众不满。客观上，是目前“案多人少”困扰法院工作。

　　“有的法官每年结案上百件，难以保证所有裁判质量。”高莎薇说，为了解决审判瑕疵的问题，最高人民法院已起草了《人民法院审判瑕疵处理办法（试行）》，并计划在今年上半年出台。今后，对于因审判瑕疵引发当事人上访的，人民法院将追究承办法官和相关人员的责任，从源头上保证裁判质量，减少申诉信访。

　　检察机关开展涉法涉诉信访改革工作中，在加强顶层设计、畅通信访渠道、健全工作机制等方面，也作出了努力。

　　最高人民检察院控告检察厅厅长穆红玉表示，下一阶段，高检院将扎实开展“建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制”和“依法完善涉法涉诉信访终结办法”两项重要改革任务。制定司法救助实施细则，开展网上信访和视频接访工作，并对控告申诉干警进行全员培训。

　　此外，公安部信访办副主任周新表示，中央组织开展涉法涉诉信访工作改革以来，公安部也进一步明确了应导入法定程序办理的信访事项范围，规范了信访活动中违法犯罪行为的处置工作，并推动各地公安机关从源头上解决群众信访问题。

　　依法解决涉法涉诉信访问题新格局正逐步形成

　　从44%下降到18%，去年年初至今，涉法涉诉类问题在党政信访部门接访总量占比发生了巨大的变化。与此同时，中央政法机关的接访量则上升了近40%。

　　“这些数据说明，涉法涉诉信访群众开始‘由访转法’，涉法涉诉信访逐步回归法治轨道解决。这也坚定了各级政法机关对涉法涉诉信访改革的信心和决心。”中央政法委相关部门负责人说。

　　去年1月起，北京、江苏、江西等多地就已经“试水”涉法涉诉信访改革。上述负责人表示，经过一年多的探索实践，涉法涉诉信访改革试点工作取得了初步成效。

　　“依法解决涉法涉诉信访问题的意识普遍增强。诉访不分、依靠行政手段推动解决法律问题的局面初步得到扭转。”该负责人表示，国家信访局明确要求各级信访部门，不再受理涉及诉讼权利救济的信访事项，引导涉诉信访群众到政法机关反映问题。中央政法委也不再集中交办涉法涉诉信访案件，重点是抓好政策指导、执法监督和宏观协调。

　　此外，该负责人说，依法解决涉法涉诉信访问题的新机制也逐步建立起来。围绕涉法涉诉信访事项的“入口、办理、出口”三个环节，中央政法机关已经建立完善了20余项工作规范，各地政法机关细化了具体的处理办法，基本形成了依法按程序办理涉法涉诉信访问题的‘路线图’，新流程开始运行，新机制逐步发挥作用。

　　“群众到党政信访部门反映涉法涉诉信访问题的少了，选择司法渠道进行申诉的多了。”该负责人说，依法解决涉法涉诉信访问题的新格局正逐步形成。