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分享到QQ空间震后思察：应急管理制度怎么建
未来我国可能面临特大地震、特大洪水、城市运行大面积障碍、大规模群体性事件、大规模传染病、恐怖袭击、网络安全、核事故、局部战争冲突等复合型重特大突发事件，甚至两个或两个以上事件同时发生。对于越来越常态化的巨灾风险，该如何提高应急能力？
与五年前的汶川地震相比，“4·20”芦山地震的整体应急响应速度加快，综合救援能力大幅提升。
就指挥调度而言，四川省抗震救灾指挥部的设置、运转和调度更加有序，军地协同响应速度提高，物资储备和保障能力明显加强。另外，此次地震中没有设立国务院抗震救灾指挥机构，《突发事件应对法》中“属地管理为主的原则”得到加强。
值得注意的是，四川省政府在灾前制定了七级地震应急预案。该预案编制有较大创新，巨灾应急准备工作的针对性显著增强。
但从专业研究角度分析，政府应急响应效率、救援现场指挥调度、应急救援的专业化程度、政府部门与民间组织协调配合、公众的防灾知识和救灾能力等方面仍有改进余地。每一次灾害之后，都应有所思虑辨察：如何进一步加强政府应急管理的制度建设，如何切实提高政府应急管理能力？
提高政府应急响应效率
在最短时间内调动有效资源，开展最富效率的处置，是政府应急救援工作的核心内容。
此次地震应急响应，仍旧沿袭“从下到上，从上到下”的逐级“领导批示化”的巨灾响应程序。但是，类似巨灾发生后，灾情往往在短时间内难于确认和统计，如果一味依赖“从下到上，从上到下”，可能迟滞了救援时间。
出于这一原因，许多国家都把提高巨灾应急响应效率作为重大研究课题。1995年神户大地震后，日本中央政府汲取了响应迟缓的惨痛教训，加强针对巨灾响应的制度化设计和安排。2011年东日本大地震后4分钟内，日本首相官邸对策室就启动了应急响应，并随即发布四项全国指令：一是确认震情和灾情；二是确保居民的安全和采取初期避难措施；三是确保生命线和恢复交通；四是竭尽全力向公众提供准确信息。
从国家战略风险分析和评估角度看，未来我国可能面临特大地震、特大洪水、城市运行大面积障碍、大规模群体性事件、大规模传染病、恐怖袭击、网络安全、核事故、局部战争冲突等复合型重特大突发事件，甚至两个或两个以上事件同时发生。对于越来越常态化的巨灾风险，该如何提高应急响应的效率？
首先，完善应急管理领导机构的决策职能，进一步强化属地管理为主的原则。目前我国在中央层面并没有真正明确日常性的应急管理综合决策机构，导致现行应急决策体制在预防与处置、常态与非常态方面结合不够，转换时往往需要一个临时抽组、磨合过程，不能适应越来越常态化的包括地震在内的重特大突发事件处置需要。同时，各级应急管理的机构设置和职能配置不统一，运作模式不一致，难以形成上下联动的合力。
其次，加强应急管理办事机构的协调职能。我国政府的应急管理工作分散在各相关部门和设在部门的专项应急机构，对突发事件的综合研判、组织协调各方提出应急处置建议等方面的职责界定还不明确。
再次，加强应急资源的统一管理。目前，涉及物资、通信、医疗卫生、交通运输等应急资源保障工作分散在各职能部门，缺乏统一组织协调，容易造成应急物资的浪费甚至拥堵。同时，应急救援队伍总量不小，力量分散，往往各自为战，应对重特大突发事件时难以形成合力。
抓紧建立巨灾应急演练制度
美、日、德等国的应急准备工作，都把巨灾风险分析与评估、预案制定、资源保障和人员配备、培训、应急演练、总结改进等巨灾应急准备工作作为一项战略性任务。
比如，东日本大地震发生后，2011年3月30日，美国总统奥巴马签发了《总统政策第8号指令》，该指令主要是着眼于恐怖主义行动、网络安全、流行病和大规模自然灾害等威胁，采取系统性的准备措施来加强美国国家安全和抗逆力，把巨灾应急准备工作上升为确保国家安全的一项重要战略。
以此为镜鉴，我国需抓紧建立巨灾应急演练制度。应急演练是检验应急准备工作和提升应急管理水平的必要手段。芦山地震之前，四川省政府做了类似的应急演练，但还有待规范化。
一般来说，做好巨灾应急演练工作，首先要以科学的风险分析评估为前提，确定演练主题和场景。同时，建立演练的规程或指南，以规范化、制度化的桌面推演、实战演练等，去真正检验应急预案，切实促进高中级公务员应急能力的提升。还有，需系统总结和分析演练中出现的各类问题，作为修订应急预案和改进应急管理制度的重要依据。
不少发达国家已建立了巨灾应急演练制度。德国联邦政府定期举办国家战略演练，日本每年开展内阁府防灾演练，美国定期举办所有联邦政府部门参加的联邦应急演练。这些国家通过建立巨灾应急演练制度，明确了巨灾应急演练领导和组织机构的职责，建立了巨灾应急演练的工作规程或指南，形成了以巨灾应急演练为载体的国家应急准备体系。
从这些国家开展巨灾应急演练的实践看，演练主题、内容和方式紧扣实战，演练过程组织周密，并且重视在演练中“查漏补缺”和总结改进，有效提高了联邦(或中央)政府部门、军队、公众之间的沟通和协作能力，大幅提升国家应急管理水平。
比如，2003年以来日本中央政府每年在首相官邸举行所有内阁大臣参加的巨灾应急预案测试演练，假定的场景是其东海、东南海、南海三场地震同时发生，造成25000人死亡(其中海啸死亡9100人)，毁坏建筑55万栋，从而为2011年东日本大地震的应对工作打下了基础。
继续提高救援的专业化和标准化水平
从国际上看，消防力量在综合救援中发挥着中流砥柱的作用。
我国的消防力量以公安消防部队为主体。近几年，公安消防主要工作正在由灭火向综合救援方向转变。地方政府正在以公安消防队伍为依托，建立或确定“一专多能”的综合性应急救援队伍。
但我国的公安现役消防力量总数仅有17万人，远远低于发达国家每万人配备消防力量的平均水平。8200万人口的德国，职业消防力量达10.5万人；1.27亿人口的日本，职业消防力量达24万人。
由于我国目前的现役体制，还面临有丰富经验的消防官兵退伍转业、消防兵征召愈发困难等现实问题，而我国的应急救援工作对公安消防的职业化、专业化要求越来越高，现行体制已经越来越难以适应当前人民群众日益增长的公共安全服务需要。
因此，建议今后逐步改革现行消防管理体制，切实增强常态化的应急救援力量，逐步推进包括公安消防等力量的职业化、专业化发展。同时，建立和完善突发事件现场指挥制度，统一调度消防、公安、医疗、武警等各种力量；尽快出台指导现场应急工作的相关指南和规范。
比如，要加快推进应急救援的标准化、规范化和科学化建设，在应急救援过程中，制定指挥机构设置、物资调配、信息收集和研判、救援各部门的衔接配合、救援标识、警戒线划设，对进入灾区的志愿者组织和志愿者的管理和使用等方面的相关标准或规范。
加强对民间救援组织的培训和管理
经历汶川地震、玉树地震等突发灾害，以应急救援为宗旨的志愿者和非政府组织，已成为一支不可忽视的力量。
芦山地震中，志愿者也踊跃救援。但是，未经受专业培训的志愿者和民间组织，其自发行为也容易造成灾区救援秩序的混乱。
今后，我国可以加强基层社区自救互救组织的建设。加强针对民间救援队伍的培训和管理，在培训制度、资格认证、装备建设、资金支持、应急合作机制等方面逐步实现规范化管理，促进应急管理志愿者队伍有序参与应急工作。
同时，加快制定针对非政府组织参与应急管理的相关制度，比如，在巨灾应急救援指挥部专门设立民间组织和志愿者管理的部门或岗位。
还有，通过设立政府的专项资金、吸引企业捐助等形式，加大对社会组织、社区居民和志愿者队伍的培训力度，不断提高应急管理培训的社会化参与水平，逐步构建应急管理全员培训体系。
必须认识到，应急救援、预警信息发布等应急管理工作是政府基本公共服务的重要内容，随着人民群众生活水平的提升，公众的公共安全需求也会不断变化和提高。面对社会转型、老龄化社会临近、气候变化影响、应急管理体制变革等一系列重大挑战，如何做好政府应急管理工作，特别是巨灾的应急准备工作，是一项现实而紧迫的重大课题。(游志斌 国家行政学院应急管理培训中心)
(来源:《瞭望》新闻周刊)
