南海局勢及南沙群島爭議：歷史回顧與現實思考【3】

　　總體平靜但暗流涌動的十年

　　《宣言》簽署后的10年，事實上隻有中國基本遵守了其規定和原則，未採取使爭議擴大化的行動，並且積極推動海上和平合作和共同開發。然而，越、馬、菲等國從一開始就沒有全面和認真地落實《宣言》，不斷對所佔據島礁改建和擴建，加強行政管理，加緊油氣資源開採，不時抓扣中國漁民等，這些國家的一個共同指向，就是固化非法侵佔所得，否定存在爭議，而不是“擱置爭議”。而這些做法不斷刺激中國國內民眾和輿論的反感情緒，使得他們對南沙問題的關注熱度不減。

　　其中，越南方面最為活躍。2003年4月，越南舉行“解放南沙”28周年紀念大會，6月與印尼秘密簽訂大陸架劃界協定﹔2004年4月，首次組織旅游者前往南沙觀光旅游﹔2005年初，在行政版圖調整中將中國的西沙、南沙群島作為行政縣分別編入越峴港市與慶和省﹔2006年初，與馬來西亞設立海軍熱線以協調解決南海資源開發、島礁主權爭議問題，4月進一步劃定南沙油氣招標區塊，並宣布與外國企業合作在南沙修建天然氣輸送管道﹔2007年5月，租用俄勘測船對南海海域進行拉網式地質調查，6月宣布其在南沙佔領的部分島礁舉行“國會代表”選舉等。

　　馬來西亞2003年4月先后派出4個海上作業編隊共11艘勘測船在南通礁海域進行勘探測量活動，5月在彈丸礁附近海域舉行國際海上挑戰賽，並首次批准旅游船隻赴榆亞暗沙經營旅游休閑項目﹔2004年11月發行將部分南沙島礁標入馬版圖的郵票﹔2008年8月其國防部長率近80名記者登彈丸礁宣示主權。

　　菲律賓2003年4月在中業島舉行“卡拉延設市25周年”紀念活動﹔2006年6月啟動中業島機場跑道和其他設施修繕工程﹔2008年3月在所佔島礁設立衛星通信系統等設施。

　　不過，應當承認的是，在2009年以前，雖然各種摩擦不斷，但南海局勢總體上是可控的，局勢復雜化的轉折大約發生在2009年，這與聯合國大陸架界限委員會關於提交200海裡外大陸架界限信息的期限(2009年5月13日)有一定關系，而美國亞太戰略的調整則是一個更大的刺激因素。

　　2009年1月，奧巴馬政府甫一履新，即釋放了將對小布什政府對外政策進行糾偏、把戰略重點優先放在亞太地區的信號，這顯然助長了部分爭端方在南海與中國角力的信心。

　　2009年1、2月間，菲律賓國會參眾兩院通過《領海基線法案》，以國內法形式將中國的黃岩島和南沙群島部分島礁劃為菲領土。5月6日，越南、馬來西亞無視在南海海域劃界存在事實爭議的情況，向聯合國大陸架界限委員會聯合提交200海裡外大陸架劃界案。7日，越方又單獨提交南海外大陸架劃界案，聲稱對中國西沙、南沙群島擁有主權。這迫使中國也向聯合國提交了中國關於200海裡以外大陸架外部界限的初步信息，以防止自己的權益受到進一步損害。

　　中美在南海也開始出現摩擦，僅2009年，美國軍艦與中國船隻在偵察與反偵察過程中，至少發生了5起對峙摩擦事件。其中，最著名的當數“無瑕號”事件。

　　進入2010年，美國對南海的政策加快轉變，表現出“選邊站”的傾向。7月23日，美國時任國務卿希拉裡 克林頓出席在越南河內召開的東盟地區論壇外長會，就南海問題發表講話，宣稱“自由利用亞洲共享海域”“在南中國海維護國際法”是美國的國家利益，強調各方要遵守國際法，反對使用武力或以武力相脅迫。根據她本人的回憶，“這些都是精心選擇的措辭，是對早先中方聲稱其在本地區擴張性的領土要求屬於‘核心利益’的回應。” (注13)此后，希拉裡又多次就奧巴馬政府的亞太政策以及南海問題發表針對性言論，而美國軍方則大幅強化了在南海及其周邊的力量存在和軍事演習等動作。

　　為穩定南海局勢，緩和東盟國家的緊張情緒，中國政府進行了艱苦的外交努力，取得一定進展。2011年7月，在印尼巴厘島舉行的10＋1外長會上，中國與東盟國家通過了落實《宣言》指導方針﹔中菲、中越在雙邊溝通中也曾達成了一定的諒解。但中國的努力未能對沖美國亞太戰略調整帶來的影響，更未能換來菲、越等方的克制。

　　菲、越等方對所佔南沙島礁繼續進行改擴建，與美國在南海周邊頻繁軍演，一些國家出現抱團針對中國的傾向，而且不斷採取完全無視中方關切的做法。2011年3月，菲軍方披露，計劃投入2.3億美元修整在南海島嶼上的軍營和機場。6、7月間，菲、越等國會同域外力量在南海舉行了多場敏感的軍事演習。菲總統阿基諾三世還下令用所謂“西菲律賓海”一詞替換“南中國海”這一國際通用地名，意圖強化菲律賓對相關島礁和海域的主權聲索地位，並獲得美國官方一定的認可。2012年3月，菲越就在南海進行聯合軍演和開展海上邊界共同巡邏達成協議，4月，越南派出僧侶進駐其所佔南沙島礁的寺廟。

　　東盟部分國家和美國的這些動作在中國受到媒體的密切關注，而媒體的廣泛報道也激起公眾的強烈反響。中國的克制政策面臨政策延續性和民意的雙重壓力。

　　南海局勢加劇緊張的背后

　　2012年4月發生的黃岩島事件可以說是“壓倒駱駝的最后一根稻草”，突破了中國政策和忍耐的底限。黃岩島屬中國中沙群島，以東隔馬尼拉海溝與菲律賓群島相望。1898年《美西巴黎條約》、1900年《美西華盛頓條約》和1930年《英美條約》等明確規定了菲領土界限西限以東經118°為界，黃岩島在此范圍之外。直到20世紀90年代，菲律賓出版的地圖還將黃岩島標繪在菲領土界限之外。

　　4月10日， 12艘中國漁船在黃岩島潟湖內例行作業，突然出現的菲律賓軍艦對漁民進行堵截和干擾。中國漁民被菲律賓軍人扒去上衣在甲板上暴晒的照片，瞬間成為中國各大媒體和網站的頭條新聞，引發全國性聲討。菲律賓的粗暴挑舋和中國國內輿情的強烈反應，促使中國政府不得不採取反制行動，一方面進行緊急外交交涉，另一方面派出海監和漁政船隻盡快抵達黃岩島現場，雙方進行了激烈交鋒。直至6月3日，菲方船隻才全部撤出黃岩島潟湖。為防止菲律賓新的挑舋行為，中國船隻留守黃岩島附近海域，開始實施實際管控。

　　此時越南方面也有了新動作。6月21日，越南國會審議通過《越南海洋法》，意在用國內法為越方主張披上合法外衣。(注14)該法通過當日，時任中國外交部副部長張志軍召見越南駐華大使阮文詩提出嚴正交涉。同日，中國宣布建立地級三沙市，政府駐西沙永興島，管轄西南中沙群島的島礁及其海域，並在隨后數月間採取了落實三沙設市的一系列行政、司法、軍事舉措。

　　2013年1月22日，菲律賓正式向聯合國海洋法法庭提請針對中國的仲裁。對此，中國外交部多次發表聲明，指出“菲律賓和仲裁庭無視仲裁案的實質是領土主權和海洋劃界及其相關問題，惡意規避中國於2006年根據《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第298條有關規定作出的排除性聲明”，強調中方“不承認、不參與”。

　　顯然，中方對菲啟動仲裁是持完全否定立場的。菲律賓聲稱其提出沖裁的理由是與中國之間的協商和談判已陷入僵局，但事實上，菲方自黃岩島事件以來一直拒絕與中方進行任何嚴肅的對話，遑論談判，也未與其他DOC成員協商。再者，中國已在2006年根據《公約》第298條做出了排除性聲明，由於仲裁庭的管轄涉及主權、歷史性權利及所有權，因而已免於管轄。無論仲裁結果如何，《公約》中沒有任何條款規定可以執行對中國不利的仲裁結果。

　　此后發生的仁愛礁打樁事件和中建南事件進一步惡化了局勢。菲律賓1999年坐灘仁愛礁的軍艦面臨解體風險，菲方一直尋機在礁上打樁以實施佔領。中方對此保持高度警惕，2014年3月成功阻止了攜帶建筑物資的菲軍艦駛向仁愛礁，兩國政府船隻發生對峙。菲律賓在輿論上大肆渲染，吸引國際關注和美國介入。

　　2014年5月中國在西沙海域啟動“中建南”項目兩口探井的鑽探作業，“中國海洋石油981”平台從5月2日至8月15日在西沙中建島南部17海裡海域附近進行鑽探作業，遭到越南數百艘政府船隻的騷擾，並引發了中國海警船隊與越南執法船的多次追逐甚至沖撞，場面一度激烈。

　　針對南沙整體形勢的變化，並且為了徹底改善中國南沙島礁民生、基本軍事防御和維護主權權益的需要，中方於2013年底在自己控守的島礁上開始了擴建工程，這些島礁都遠離國際航道，完全不存在影響航行自由的問題。但美國和菲律賓等國反應強烈，並且大肆炒作和指責中國。2015年4月9日，針對外界關切，中國外交部發言人華春瑩在記者會上對有關工程做了詳細說明，指出：中國政府對南沙部分駐守島礁進行了相關建設和設施維護，主要是為了完善島礁的相關功能，改善駐守人員的工作和生活條件，更好地維護國家領土主權和海洋權益，更好地履行中方在海上搜尋與救助、防災減災、海洋科研、氣象觀察、環境保護、航行安全、漁業生產服務等方面承擔的國際責任和義務。有關建設是中方主權范圍內的事情，不影響也不針對任何國家。 (注15)最近，中方消息顯示，一批為國際社會提供公益服務的燈塔、自動氣象站、海洋觀測中心、海洋科研設施等項目建設正順利開展。5個用於航行安全的燈塔已建成，其中4個已正式啟用。

　　中國的動作並沒有得到周邊國家的完全理解，引發了部分周邊國家的擔憂。而美國也加大對南海事務的介入力度，以中國島礁擴建工程“規模過大、速度過快”“島礁軍事化”等話語，全面向中國施壓，甚至採取了派軍艦接近中國南沙和西沙島礁的行動，被中方視為嚴重的軍事和安全挑舋。

　　在中國許多人看來，美國是當前南海局勢緊張的最大推手。首先，美國在加快推進“亞太再平衡”戰略時，愈來愈將中國視為在亞太的主要針對目標。2013年，美軍確定了“兩個60%”的軍力部署目標，即在2020年前將60%的海軍艦艇、海外60%的空軍力量部署到亞太地區。此外，美軍抓住一切機會炒作中國“反介入與區域拒止”威脅，積極完善為中國量身打造的“空海一體戰”等作戰概念。這些舉動無疑都增加了包括南海在內的亞太局勢的復雜化與緊張程度。中國許多學者開始關注，美國是否在為其亞太戰略調整預設威脅甚至危機，然后導致“預言的自我實現”？

　　2014年起，美國針對中國周邊問題做出了更加清晰化的表態，在南海問題上呈現出直接介入爭議和偏袒盟友及其他爭議方的姿態。

　　2014年的2月5日，美國亞太事務助理國務卿丹尼爾 拉塞爾在眾議院有關東亞海洋爭端的聽証會上作証時，指責中國“斷續線”主張“缺乏國際法基礎”“影響了地區的和平與穩定”，要求中國予以澄清。 (注16)這是美國官方首次在南海爭端問題上點名向中國發起挑戰。而美方很清楚，在南沙領土主權爭議未決的情況下，明確斷續線或者任何海域主張都無異於強化爭議和緊張。同月，美國海軍作戰部長喬納森 格林納特在菲律賓宣稱，如果中菲在南海發生沖突，美國將支持菲律賓。 (注17)這是美方在中菲南海爭端中所作出的最強硬表態。8月，美國國務卿克裡在緬甸內比都舉行的東盟地區論壇外長會期間，還直接提出“三停止”要求，即，停止填海造島、停止修建建筑、停止採取可能會進一步加劇沖突的激進行動。

　　而在美國，“成本強加”戰略開始成為政策選項，即動用政治、外交、輿論、軍事等各類手段，增加中國南海行動的成本，迫使中國后退，以期在不發生武裝沖突的情況下制止中國的所謂南海擴張。(注18)2015年美國發布了《21世紀海上力量合作戰略》《國家安全戰略》《國家軍事戰略》《亞太海上安全戰略》四個戰略文件，都用較大的篇幅談到南海，並聲稱要讓中國付出成本代價。

　　美國南海政策的大幅調整不僅削弱了美方公正說話的地位，也進一步加深了中方對自身利益受到更多損害的擔憂，刺激中方增強捍衛自身利益能力的決心。

　　與美國政策調整相伴隨的是，美軍對中國的行動指向性越來越明顯，各類威懾、挑舋動作愈加頻繁。例如，美軍明顯加強了對中國南沙島礁周邊海域海空抵近偵察活動的力度，美國軍機對中國在南海的抵近偵察從2009年約260余架次增加到2014年的超過1200架次。(注19)除強化抵近偵察外，美國還開始頻繁向中國直接“大秀肌肉”，進入中國南沙、甚至不存在爭議的西沙島礁12海裡內進行航行自由宣示行動。2015年10月27日，美軍導彈驅逐艦“拉森號”駛入南沙群島渚碧礁臨近12海裡水域。2016年1月30日，美軍“柯蒂斯 威爾伯號”導彈驅逐艦駛入西沙群島中建島領海。與既往不同的是，美國每次都採取了在媒體上高調渲染的做法，美軍太總部司令哈裡斯等官員還揚言今后的行動范圍將更廣泛，性質將更復雜，並保持每季度約兩次的頻率。 (注20)

　　此外，美國還展開了針對中國的其他威懾動作。2015年7月，美軍新任太平洋艦隊司令斯威夫特搭乘P-8A“海神”反潛巡邏機對南海進行抵近偵察飛行﹔11月5日，美國國防部長卡特登上“羅斯福”號航母就南海問題發表講話，而當時該航母正位於南沙群島以南150-200海裡、馬來西亞以北約70海裡的南海敏感海域﹔11月8日-9日，美軍B-52戰略轟炸機連續兩天飛越中國在南海擴建島礁的附近海域﹔2016年4月15日，美國國防部長卡特在訪菲期間登上“斯坦尼斯”號航母巡航南海。美軍艦機還時常在中國領海領空發生“誤闖”事件。

　　美國有意識地強化在南海周邊的盟友體系和軍事網絡。“亞太再平衡”戰略實施以來，美國已在澳大利亞達爾文、新加坡樟宜基地、菲律賓、馬來西亞等環南海地區增加了力量部署。美國也正在加強與南海周邊的馬來西亞、印度尼西亞、越南等國有關海域態勢感知的情報及偵察合作，加大對其他南沙爭端國的軍事援助，重點是提高菲、越等國的偵察預警、巡邏管制以及反介入能力。2016年3月，美菲在第六次年度雙邊安全對話上宣布，美國將被允許使用菲律賓的六個基地。2016年4月，美菲“肩並肩”聯合演習再度舉行，演習科目十分具有針對性，包括失島奪回、油井防護等，設定的背景即是當下的南海爭議。

　　美軍在南海及其周邊的排兵布陣推動地區局勢進一步緊張，也使得南海爭議在全球戰略棋局中的位置被刻意夸大，貌似中美間的競爭開始超越其他矛盾成為南海局勢的主線。回顧冷戰后世界上發生的緊張和沖突，幾乎都有美國的卷入甚至是主導，有的至今還沒有了結。這不免讓中國人要問，美國在南海意欲何為？