南海局勢及南沙群島爭議：歷史回顧與現實思考【2】

　　冷戰背景下的各方博弈

　　20世紀50年代中期，菲律賓和當時的南越開始在南沙搞一些動作。1956年菲律賓航海家克洛馬宣布在南沙群島海域航行過程中“發現”“許多島嶼”，並將它們定性為“自由地”，菲律賓政府遂據此認為這些島嶼屬菲，企圖搶佔部分南沙島礁。而菲政府對台灣當局的南沙主權立場是知曉的，曾欲派官員赴台灣協商南沙島礁歸屬問題。 (注4)1962年起，南越陸續佔領了南子島、敦謙沙洲、鴻庥島、景宏島、南威島、安波沙洲，遭到了海峽兩岸的強烈反對和抗議。

　　更大規模的侵佔浪潮發生在20世紀70、80年代。這與南沙附近海域油氣資源的發現，以及《聯合國海洋法公約》的談判與簽署有很大關系。20世紀60年代末，美國及聯合國多個調查機構宣稱，在南海大陸架上發現豐富油氣資源﹔而200海裡專屬經濟區則是《聯合國海洋法公約》的最大制度創建之一。

　　在巨大資源前景的誘惑刺激下，越南、菲律賓、馬來西亞紛紛伺機在南沙奪島佔礁。

　　當時的越南北方政權原本明確承認了中國對南海諸島的主權，但南北統一大勢確立后，北越隨即改變了立場與政策， (注5)1975年先是以“解放”為名，佔據了曾經被南越當局侵佔的南沙群島6個島礁，后又陸續搶佔了染青沙洲、萬安灘等18個島礁。1988年3月14日，越南還在赤瓜礁附近與中方爆發了海上沖突。

　　菲律賓陸續佔據了費信島、中業島等8個南沙島礁，馬來西亞則侵佔了彈丸礁、南海礁和光星仔礁。

　　這些國家都大幅調整了在南沙群島等問題上的原有立場，以制訂國內涉海法律、發表政治聲明等方式，紛紛正式提出對南沙群島的主權訴求，並且開始對南沙周邊的海域提出權益要求。

　　此段時期，美國通過外交詢問、申請測量、通報航行飛越計劃等方式，顯示了其承認中國對南沙群島主權的立場，台灣當局還曾在南沙有關島礁上接待過美國軍事人員。對於菲律賓、越南等國在南沙奪島佔礁的瘋狂舉動，美國長期未有明確態度，但曾多次向台灣當局咨詢過對這些島礁主權歸屬問題的意見。(注6)1957年至1961年2月間，美軍駐菲律賓的空軍人員在黃岩島及南沙群島區域實施海圖測量及氣象調查時，曾多次向台灣當局提出申請，也表明美國實際上認為中國擁有這些島礁的主權。而同期，美國出版的地圖和書籍等，例如1961年版的《哥倫比亞利平科特世界地名辭典》、1963年版的《威爾德麥克各國百科全書》、1971年版的《世界各國區劃百科全書》，也均確認中國對南海諸島的主權。 美國的政策困境是，雖然基於道義和國際法理應承認中國對這些島礁的主權，但另一方面由於反共和推進亞太戰略的考慮，美國又不情願讓中國大陸佔有這些島礁，更不願因此損害與菲律賓等盟友的關系。

　　而中國長期以來隻有太平島在台灣當局佔領之下，中國大陸在20世紀80年代末開始控制並駐守較小的六個島礁，1994年在美濟礁上建筑了漁船避風設施。

　　通向《南海各方行為宣言》的曲折之路

　　20世紀90年代初，在冷戰終結、亞太國家關系緩和、經濟發展成為主基調的大背景下，中國與東南亞國家和東盟的關系發展步入快車道。1990年中國與新加坡建交、同印度尼西亞復交，1992年中國成為東盟的磋商伙伴。

　　在開創和維護周邊穩定政策的驅動下，中國對東盟確立了增信釋疑和全面開展合作的政策。這期間圍繞南沙群島存在的爭議是中國與東南亞國家討論最多的問題之一。中國一向堅持對南沙群島擁有無可爭辯的主權，但是，考慮到維護與東南亞國家關系穩定的現實需要，中方沿用了對東海釣魚島爭端採取的方針，一方面堅持主權立場，另一方面向東盟國家提出“擱置爭議、共同開發”的主張， (注7)避免爭議干擾周邊穩定與合作的大局。

　　1994年中國與越南雙邊關系實現正常化。1995年，隨著越南、緬甸、老撾、柬埔寨正式加入東盟，東盟擴大為10國。1996年，中國成為東盟全面對話伙伴國。在隨后的亞太金融危機中，中國負責任的態度贏得了東盟國家的廣泛贊譽，雙方關系迅速走近。1997年在馬來西亞吉隆坡舉行首次中國—東盟領導人非正式會議，雙方確立建設“面向21世紀的睦鄰互信伙伴關系”。

　　在此期間，中國與東盟關系的快速發展基本掩蓋了南海局勢的起伏波動，但有關爭議仍不時凸顯。

　　一是相關國家啟動了新一波的佔島與油氣開發行動。進入上世紀90年代，越南又進佔5個南沙島礁，使其實控南沙島礁總數達到29個。到1994年3月，越南在南沙、西沙海域非法劃出的石油招標區塊已達120多個，覆蓋了南沙、西沙大部海域。馬來西亞1999年侵佔了榆亞暗沙、簸箕礁，並瘋狂開發南沙附近的油氣和漁業資源。馬在南沙海域鑽井數量佔東南亞爭端國鑽井總數的一半以上，而上世紀90年代馬執法力量在南沙海域驅趕、抓扣中國漁民漁船的次數也最多。

　　二是菲律賓在中國的美濟礁、黃岩島和仁愛礁等島礁進行了多次挑舋行動。

　　針對中國1994年在美濟礁建設漁民避風設施，菲律賓反應激烈，1995年3月底出動海軍，把中國在五方礁、仙娥礁、信義礁、半月礁和仁愛礁等南沙島礁上設立的測量標志炸毀，甚至派出海軍巡邏艇，在空軍飛機的支援下，突然襲擊了停靠在半月礁附近的4艘中國漁船，拘留了船上62名漁民。5月13日，菲律賓軍方將爭議升級，派船機試圖強闖美濟礁，與中國附近海域的“漁政34號”船進行了8個多小時的對峙。而中國堅持修建完相關設施。

　　1997年4月底，菲律賓海軍登上黃岩島，炸毀中國主權碑，插上菲國旗，中國海監船一度與菲律賓軍艦形成對峙。此后數年間，菲多次驅逐、逮捕甚至槍擊航經黃岩島海域的中國漁民。

　　1999年5月9日，菲律賓海軍將一艘舷號為57的坦克登陸艦“馬德雷山脈”號開入仁愛礁，以船底漏水擱淺需要修理為由停留在礁上，此后一直以定期輪換方式駐守人員，再未離開。中方進行了反復嚴正的外交交涉。同年11月3日，菲海軍又如法炮制，派出另一艘淘汰軍艦，以機艙進水為由在黃岩島潟湖東南入口處北側實施坐灘。此次中方不可能再相信菲方謊言，施加了強大外交壓力。菲時任總統艾斯特拉達下達命令，菲軍方11月29日將坐灘軍艦拖回到碼頭。

　　在此期間，中國政府著眼於管控、穩定局勢，維護中國與東盟關系大局，對菲、越、馬等國進行了堅持不懈的外交努力，特別是與菲律賓進行了多輪磋商，推動局勢走向緩和。1999年3月，中菲關於在南海建立信任措施工作小組首次會議在馬尼拉舉行。此后，雙方又舉行多次磋商， 同意保持克制，不採取可能導致事態擴大化的行動。

　　東盟高度關注南海局勢，也與中國進行了多輪磋商。各方還進行過專題1.5軌閉門對話，就領土爭議和海域劃界進行深入探討，中國大陸和台灣都參加，其中一個重要共識就是，南沙爭議錯綜復雜，解決難度大，但應該堅持和平談判解決，中方提出的“擱置爭議”是最可行的選擇﹔並且認識到，在島礁領土主權爭議解決之前，海域劃界難以推進，保持模糊是明智的選擇，同時應該鼓勵推進 “共同開發”。這些討論為日后中國與東盟尋求共識提供了基礎。1998年東盟峰會通過了旨在推進東盟一體化的“河內行動計劃”，其中提出要“推動在爭端當事方之間建立‘南海地區行為准則’”。 (注8)出於增信釋疑和睦鄰友好的考慮，中方原則上同意與東盟就“行為准則”進行磋商。(注9)

　　2000年3月15日，中國與東盟在泰國舉行非正式磋商，交換了各自起草的“准則”文本。由於各方在約束效力方面有較大分歧，中越對涉及范圍也爭執不下，“准則”的制訂並不順利，后來的數次磋商均未取得明顯進展。

　　2002年7月，在文萊斯裡巴加灣市第35屆東盟外長會上，馬來西亞為了打破僵局，提議以一個妥協、非約束性的“宣言”取代“准則”，得到東盟外長會接納，會后發表的聯合聲明表示，東盟將與中國保持密切合作，為達成“宣言”而努力。(注10)此后數月間，中國與東盟進行了密集的溝通和協商，達成了《南海各方行為宣言》(DOC)。是年11月4日，由時任中國副外長王毅與東盟十國外長在柬埔寨金邊第八屆東盟峰會期間共同簽署。

　　《南海各方行為宣言》(以下簡稱《宣言》)共有十條內容，主要是確認促進南海地區和平、友好與和諧的環境，承諾根據公認的國際法原則，包括1982年《聯合國海洋法公約》，由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決領土和管轄權爭議，而不訴諸武力或以武力相威脅﹔承諾在南海的航行及飛越自由﹔承諾保持自我克制，不採取使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動，包括不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構造上採取居住的行動，並以建設性的方式處理分歧﹔同意在各方協商一致的基礎上，朝最終達成制定南海行為准則的目標而努力。(注11)各方磋商《宣言》的焦點是南沙島礁歸屬爭議，主要是著眼於防止島礁爭議失控，防止新的佔島、控島行為。

　　值得注意的是，各方在《宣言》臨近簽署時在爭議地區稱謂問題上出現困難。東盟多數國家習慣使用英文“SPRATLY ISLANDS”(“斯普拉特利群島”)指代南沙群島，但不反對中方自行使用中文“南沙群島”和英文“NANSHA ISLANDS”。越南堅持使用“黃沙、長沙群島”(即中國西沙、南沙群島)稱謂，而中國從未承認西沙群島存在爭議，《宣言》討論也不涉及西沙群島，中方不能接受越方無理要求。但在各方持久僵持不下的情況下，為了顧全大局，中方同意在《宣言》中使用了“南海各方”“南海的航行及飛越自由”“南海行為准則”等籠統表述，對於島礁爭端也只是泛泛表述為“不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構造上採取居住的行動”，沒有具體到南沙群島。《宣言》為南沙爭議降溫和地區穩定做出重要貢獻。但“宣言”涵蓋范圍稱謂上的模糊化處理為南沙爭議泛化為南海爭議埋下伏筆，在后來的年月裡，“島爭”與“海爭”的概念更加混淆，在其他因素的推動之下，局部的南沙島礁和附近海域劃界之爭存在進一步向全面的南海爭議擴展的風險。

　　冷戰結束初期，美國在南海的政策是不對各方領土要求的合法性做出判斷，只是強調用和平手段解決領土糾紛，同時關注南海的航行自由。在當時的全球安全格局中，由於中美關系的改善和台海兩岸關系的緩和，亞洲不構成美國關注重點。南沙偶然發生的爭端也沒有改變美國在主權問題上不選邊的立場，美方強調的是各方以和平手段解決領土爭端。 (注12)