媒體探析“小官巨貪”：村干部成“三不管”干部【2】

“小官貪腐”的發生機制

當前的小官貪腐已經不再局限於蠅頭小利，也不再明目張膽，而是充分利用了基層行政的復雜性、制度監管的漏洞、政策實施的固有缺陷來謀取巨額利益。應該說，小官貪腐有其內在的發生機制。

首先，利用其在國家與農民關系中的橋梁作用，從國家和農民身上謀取利益。

在農村稅費改革之前，我國各級政府需要從農村、農民身上收取稅費，因此，鄉村干部既是基層公共事務的服務者，也是基層政權的“代理人”。農民希望鄉村干部提供公共服務，也寄希望於通過鄉村干部的渠道向國家表達訴求，而鄉村干部則合法地從農民身上獲取好處。當前，雖然國家不再寄希望於通過鄉村干部從農村汲取資源，但向農村輸入資源同樣需要鄉村干部的配合，因此，鄉村利益共同體並沒有隨著農業稅的取消而消失，而是以另一種形態存在：“小官”不再從農民身上汲取資源，卻從國家財政轉移支付中謀取利益，這主要表現為通過發補助、獎金的名義將公款私分，或借待客、跑項目、購物資等事項，虛列開支、虛報冒領。

其次，“小官”依靠市場化機制，從國家財政轉移支付中獲取利益。

當前，國家財政轉移支付主要分為兩種形式，一是普惠性的財政轉移支付，如種糧補貼、合作醫療、養老保險等等，二是專項轉移支付，如新農村建設、水利工程、道路村村通、現代農業示范園、專業合作社補助等等。一般情況下，隨著政策制度的不斷完善，群眾認知水平的不斷提高，再加上涉及面較廣，普惠性的財政轉移支付很難為“小官” 貪腐。但是，專項轉移支付卻很容易為“小官” 貪佔、截留、私分、挪用，鄉村干部、不法商人之間甚至形成了灰色利益鏈條。為了有效規避風險，不法商人也樂於與鄉村干部合作，共同從國家財政轉移支付中獲取利益。

再次，監管制度不健全，導致這些“小官”成為“三不管”干部。

農村資源密集度的提高，調動了群眾參與自治的積極性，但是，也造成了部分地區村民自治的變異，群眾難以對村干部進行監督。與此同時，既有的黨紀、政紀、法律存在監管漏洞，“小官貪腐”處於失控狀態。這表現在：一、“小官貪腐”具有相當大的隱蔽性、灰色性，游離在合法與非法之間，監管難度較大。二、多頭監管體系造成對小官貪腐的監察力量薄弱。三、缺乏相關的法律制度支撐。村干部並不是公務員，他們不受行政法規的約束，而村民自治組織法又難以保障實施，導致村干部成為“三不管”干部。

從源頭上治理“小官貪腐”

治理“小官貪腐”，必須進一步打破基層利益共同體的格局，縮小鄉村兩級之間的利益交換空間，其關鍵是重新定位社區、村干部的職能。應將村務和政務明確劃分，減少村干部的政務工作，切斷鄉村干部的合謀空間。需要完善財政轉移支付方式，斬斷基層灰色利益鏈，核心是發揮群眾自治組織在公共服務上的積極性。

要整合既有的“小官貪腐”治理機制。組織、紀檢、民政部門應在兩委換屆中密切配合，保障村民選舉依法依規進行，實現村干部貪腐的源頭治理。要建立村干部的常規監察制度，對其經濟問題、職務行為進行審查，實行過程治理。

（作者為華中科技大學中國鄉村治理研究中心副教授）