建立文化法治體系、依法管理文化是文化強國的基礎

國家行政學院文化政策研究中心主任 祁述裕

    黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。文化領域的法治建設是全面推進依法治國的重要內容。改革開放以來，我國文化領域的法治建設有了長足的進展。但與其他領域相比還很滯后，文化法制體系不健全的問題十分突出。建立中國特色文化法治體系、依法管理文化十分緊迫。

    我國文化法治建設的問題有：

    第一，立法盲點多。改革開放以來，文化領域僅頒布了3部法律，分別是著作權法、文化遺產保護法、非物質文化遺產法。其中，著作權法不僅僅針對文化領域，也涉及其他領域。我國文化領域還存在許多立法盲點。許多早該通過立法規范的領域，目前都還是空白。立法滯后，不利於文化建設。如在新聞報道方面，因缺少《新聞法》，對採訪權、報道權與拒絕採訪權、拒絕報道權、採訪范圍和隱私范圍等等都沒有明確的規定。還有一些由高科技孕育產生的如手機短信、網絡視聽點播等等新興領域也沒有制定相關的法律法規來進行制約和規范。

    我國立法盲點多也表現在具體行業立法缺失上。以廣播電視業為例。美國廣播電視業出台了《聯邦通信法》、《公共電視法》、《美國有線電視法》、《兒童電視法》、《廣播電視反低俗內容強制法 》等眾多相關法律。我國目前尚無一部相關法律出台。

    第二，層級低，權威性、穩定性不強。目前，我國文化管理主要是以國務院發布的行政法規和部門規章為依據。行政法規和部門規章有制定較為快捷等優點。但也存在層級低等問題。如電影管理、廣播電視管理、演藝業管理等，本來應該通過立法提供依據的，現在隻有管理體例，影響了管理的規范性和權威性和穩定性。以公共文化服務為例。2007年，國務院出台了關於構建公共文化服務體系的指導意見。這個指導意見對促進公共文化服務體系建設起到了積極作用。但該意見主要是為“十一五”時期公共文化服務體系建設而制定的，具有明顯的時效性。同時，由於文件制定主要是為了完成某項任務，缺乏周密的研究。公共文化服務的內涵、公共文化服務的責任主體等一些基本問題還不夠明確，也缺少法律依據，這給各地在公共文化服務體系建設帶來了困難。

    第三，部門色彩濃。部門規章往往總是習慣於維護部門利益。在制定法規時往往從本部門的自身利益出發，為本部門設定各種審批權、管理權、處罰權，不利於文化市場的健康發展。比如，出版業、電影業、廣電業對民間資本所設的種種限制，演藝業、電影業對外資進入我國文化市場的種種限制。都與發揮市場配置資源的決定性作用、與准入前國民待遇、負面清單等管理模式的對外開放新要求不相符合。但要調整這些規定卻很難，相關部門會找出種種理由維護其合法性。其實實質問題是部門利益。

    第四，行政法規、部門規章缺乏協調性、系統性。政出多門，行政法規和部門規章在實施中的相互矛盾、推諉扯皮、以及多頭審批、多頭執法和交叉處罰等等現象是有發生，損害了法律應有的嚴肅性和權威性。前幾年發生的文化部與原新聞出版總署圍繞一款網絡游戲——魔獸世界的審批問題所發生的公開相互職責，此事甚至引起了國際社會的關注，充分暴露了我國文化管理中法規不彰、政出多門的嚴重弊端。

    文化領域的法治建設滯后，很重要的一個原因是文化領域存在著輕視、乃至排斥法治的傾向。一些人認為，文化產品具有意識形態屬性。依法管理不適合意識形態管理，意識形態管理主要靠政策調節。這種過於夸大文化產品的意識形態屬性的認識，把意識形態屬性與依法管理對立的看法，是文化法治建設的一大障礙。

    今后一段時間，文化領域的法治建設重點應包括：

    第一，加快文化立法，做到立法先行。應加緊啟動或完善公共文化服務保障法、文化產業促進法、演出法、出版法、電影法、新聞法、圖書館法、博物館法、文化市場管理法等文化立法工作。

    第二，立法先行，規范文化建設。在這方面還有很多欠缺。以文化產業為例。2000年中央文件中第一次提出文化產業概念，並提出要完善文化產業政策。從2000年以后，中央和地方支持文化產業的文件不斷發布。但由於沒有出台相應的支持文化產業發展的法律文件，黨委、政府、市場、社會的邊界並不清晰，文化產業在發展中出現的問題缺乏權威的法律依據。僅有的與文化產業相關的法律文件隻有著作權法。而韓國政府與我國政府幾乎同時提出要扶持文化產業。與我國不同的是，韓國是立法先行，出台和修改完善了許多相關法律，構筑了完善的文化產業法律支撐體系。

    中國和韓國有關文化產業立法情況見下表：

    第三，文化立法建設與憲法和黨的規章相統一

    黨的十八屆四中全會指出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。加強文化法治建設，很重要的一點是應注意文化立法與憲法的統一。比如，我國憲法第三十五條規定，我國公民有出版的自由。但在實際生活中，圖書、期刊出版仍是國有文化單位的專利。應根據憲法規定，首先放開對民間資本在非時政類出版物的限制，進一步搞活文化市場。

    加強文化法治建設還須解決與黨的規章相統一問題。我國實行的是黨委宣傳系統領導文化系統的管理體制。因此，黨的規章與法律和行政法規、部門規章等相統一的問題十分重要。2013年11月27日發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017年)》。《綱要》提出，“憲法為上，黨章為本。以憲法為遵循，保証黨內法規體現憲法和法律的精神和要求，保証黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一，確保各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內活動。”這為黨的規章與法律法規相統一指明了方向。

    (作者為國家行政學院文化政策研究中心主任)